Rare pays stable dans un espace sahélien marqué par une insécurité grandissante, le Niger est devenu un pays d’accueil privilégié pour les populations fuyant les conflits voisins (Mali, nord du Nigeria), ainsi que la seule (ou presque) route de transit en Afrique de l’Ouest vers la Libye et la Méditerranée. De ce fait, il est considéré comme un pays stratégique dans le dispositif d’externalisation des frontières européennes. Dans ce contexte d’instabilité régionale et de contrôle accru des déplacements, la distinction entre l’approche sécuritaire et l’approche humanitaire semble brouillée : comment le système de protection internationale s’insère-t-il dans la politique de contrôles des frontières nigériennes actuellement à l’œuvre ?

Depuis le Sommet euro-africain de la Valette à l’automne 2015 et la mise en œuvre par la Commission européenne du Fonds fiduciaire d’urgence pour la stabilité et la lutte contre les causes profondes de la migration et du phénomène des personnes déplacées en Afrique[1], le Niger occupe une place centrale dans les dispositifs d’externalisation des frontières européennes dans l’espace saharo-sahélien. Les actions mises en œuvre sont centrées d’une part, sur le contrôle des déplacements et, d’autre part, sur l’incitation aux départs en particulier via les retours volontaires assistés (RVA) organisés par l’OIM[2]. La mise en œuvre des actions de répression, en particulier à partir de la mi-2016 envers les acteurs de l’économie du franchissement des frontières (transporteurs, hébergeurs), est corrélée à l’intensification des RVA : selon les données de l’OIM-Niger, 7095 personnes sont retournées par ce biais en 2017, alors qu’elles étaient 5089 en 2016 et 1721en 2015. Dans le même temps, l’organisation annonçait une baisse des flux transitant par le Niger. Dans cette perspective, les arguments sécuritaires portés par l’UE, comme par l’Etat du Niger, incorporent l’argument humanitaire (la migration expose l’individu, systématiquement dit vulnérable, à toutes sortes de dangers dont il convient de le protéger) également mis en avant par l’OIM pour légitimer l’éviction des étrangers hors du Niger et le renvoi des Nigériens dans leur village. Cependant, tant les programmes de RVA que les politiques de contrôle tendent à masquer la diversité et la complexité des flux et des personnes en mouvement. Par exemple, le terme migrant est employé pour désigner indifféremment toute personne en mouvement ; celui de migrant irrégulier englobe les étrangers (en règle ou non) et les Nigériens, dès lors qu’ils traversent le nord du pays, l’on prête l’intention de se rendre – ou d’être allé – en Algérie ou en Libye. La complexité sociologique propre à la situation des personnes expulsées, refoulées ou rapatriées de ces mêmes pays, aux personnes bloquées sur le territoire nigérien ou en demande de protection, aux réfugiés ou aux déplacés internes est ainsi occultée. Sous couvert de « gestion de la migration de transit », ces personnes sont placées sous le même régime de dissuasion migratoire et de répression qui, s’il a d’abord été mis en place au nord du pays, touche aujourd’hui l’ensemble du territoire.

La pluralité des dynamiques migratoires dément la représentation du Niger comme un « couloir de passage » à laquelle l’assigne la politique migratoire extérieure de l’UE. Il est aussi un espace d’accueil pour des réfugiés et déplacés internes, du fait du conflit de Boko Haram au sud-est (252 305 réfugiés, déplacés internes et Nigériens retournés du Nigeria), et du conflit malien à l’ouest (57 285 réfugiés[3]) : ceux-ci sont accueillis soit dans des camps, soit au sein des villages hôtes, gérés par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR). L’installation de ces réfugiés sur le territoire s’effectue selon la reconnaissance prima facie pour les Maliens et la protection temporaire pour les Nigérians, toutes deux accordées par l’État du Niger. Signataire de la Convention de Genève, le Niger dispose, par ailleurs, d’une procédure de demande d’asile portant le statut de réfugié depuis 1997 (loi n°97-016 portant statut des réfugiés). Ainsi, bien que le HCR intervienne dans la prise en charge et l’accueil des populations en demande de protection, c’est l’État du Niger qui leur octroie ou non le droit de s’installer et de résider.

La combinaison de ces différentes situations migratoires contribue à introduire des lignes de tensions, voire des logiques de concurrence entre les différents acteurs nationaux et internationaux intervenant dans les domaines de la migration et de la protection. Dès son apparition dans le paysage institutionnel nigérien en 2006, l’OIM a placé au cœur de son action les retours volontaires assistés en complémentarité d’une approche sécuritaire des migrations, via par exemple la construction de postes-frontières et leur équipement en matériel de télécommunication et en systèmes de recueil de données biométriques. Quant au HCR, qui depuis 2012 n’intervenait qu’auprès des réfugiés et déplacés internes, il fait actuellement des « migrations mixtes » un cadre discursif lui permettant d’inscrire la question de la protection dans l’approche de ce même transit, et in fine d’étendre son champ d’action. Quels enjeux révèlent cette entrée en scène du HCR dans le débat migratoire euro-africain ? Comment, dans ce contexte, cette organisation participe-t-elle au Niger de la politique européenne d’externalisation de l’asile ?

L’asile comme stratégie de réduction des risques migratoires ?

La prise en charge, dans le flux de migration de transit au Niger, de personnes en demande de protection figure depuis peu dans les préoccupations du HCR au Niger, qui s’attèle à consolider les capacités institutionnelles d’accueil et d’accès au droit d’asile. En effet, un système d’identification et de référencement au HCR des personnes susceptibles de relever de la Convention de Genève a été mis en place en 2016 avec le concours des autorités en charge de la détermination du statut de réfugié et du personnel de l’OIM, au sein de ses centres de transit : l’offre d’aide au retour sert de filtre à l’accès à la procédure d’asile, cette dernière étant dès lors synonyme de « retour problématique ». La même année, quinze demandeurs d’asile ont été orientés vers le HCR. Depuis lors, d’autres acteurs humanitaires (Croix-Rouge, CICR…) participent à ce référencement au sein des ghettos où sont hébergées les personnes en route vers la Libye et l’Algérie.

Il faut attendre mai 2017, date à laquelle le HCR s’est implanté à Agadez, pour que la catégorie de « migration mixte » s’impose comme l’un des axes de travail de cette organisation au Niger. Il est prévu de créer, dans la région d’Agadez, un centre d’accueil ainsi que des postes d’observation de la « migration mixte ». Afin d’asseoir ces actions, le HCR a développé une campagne d’informations dans les lieux du transit (gares routières à Agadez et Niamey, bureaux de transfert d’argent…), avec un numéro de téléphone gratuit permettant de s’informer sur les procédures. Parallèlement, le HCR soutient les directions de l’état civil au Niger et la Commission Nationale d’Éligibilité (CNE) au statut de réfugié afin de faciliter et d’accélérer les procédures de dépôt de dossier et d’audition des demandeurs d’asile. Enfin, des centres d’accueil sont ouverts à Niamey : les demandeurs d’asile peuvent y loger le temps de l’examen de leur dossier et ils bénéficient d’un petit pécule leur permettant d’assurer leurs besoins au quotidien.

En mettant en avant ce concept, la représentation du HCR au Niger se dote d’un nouveau cadre d’action qui lui permet de se positionner dans le débat migratoire euro-nigérien et d’étendre ses activités dans un contexte marqué par un renforcement des dispositifs de contrôle des déplacements et la multiplication des annonces européennes en faveur d’une externalisation de l’asile sur le continent africain[4]. Si la notion de « migrations mixtes » est ancienne pour le HCR (le premier plan d’action dédié à cette question date de 2006), son usage dans le contexte nigérien est légitimée par un tour de passe-passe statistique étroitement relié à l’appréhension européenne des migrations sous l’angle d’une « crise » : parmi les différentes nationalités (Guinéens, Nigérians, Centrafricains, Gambiens surtout) des personnes traversant le Niger pour rejoindre les côtes italiennes, 20% d’entre elles obtiennent une protection en Italie et jusqu’à 30% dans l’UE[5]. En 2017, sur les 118 000 personnes arrivées par la mer en Italie après avoir transité par le Niger et la Libye, 23% de celles originaires d’Afrique de l’ouest ont bénéficié d’une forme de protection. L’objectif du HCR est de faire en sorte que ces personnes s’épargnent le coût et les dangers des traversées du Sahara, de la Libye et de la Méditerranée ; ainsi, prise en charge par le HCR qui les accompagne dans la procédure d’obtention du droit d’asile au Niger, elles ont la possibilité de prétendre ensuite à la réinstallation en Europe ou ailleurs. En mars 2018, 1661 personnes étaient référencées par le HCR comme demandeurs d’asile[6]. Dans ses priorités pour 2018, le HCR annonce « plaider pour que la protection internationale et la recherche de solutions soient prises en compte dans les mouvements mixtes, notamment la réinstallation et d’autres solutions légales pour éviter les migrations irrégulières »[7]. Dans cette perspective, bien que le Niger ne soit pas une destination privilégiée pour les personnes en quête de refuge, en grande partie du fait de l’absence d’opportunité économique, il offre un espace de protection temporaire en tant qu’espace de stabilité dans une région en proie aux conflits, et de par l’existence d’une législation sur le droit d’asile. Cependant, la promotion de l’asile au Niger par le HCR[8] rejoint le discours de dissuasion migratoire, de la traversée du désert comme de la Méditerranée, déjà porté par l’OIM dans le cadre de ses programmes d’assistance au retour. Si la réinstallation dans un pays du Nord constitue un horizon possible suite à la demande d’asile, le nombre de places ouvertes reste aléatoire, soumis au bon vouloir de ces mêmes pays. En soutenant l’accès à la protection et à l’intégration des réfugiés au Niger, le HCR organise un système de filtrage qui contribue in fine à l’objectif européen de réduire les arrivées à ses frontières ; sinon, il se fait le relais en amont d’une politique de tri des demandeurs d’asile susceptibles d’être réinstallés.

L’extension de l’espace de protection du Niger à la Libye : le risque du cul-de-sac ?

A la fin de l’année 2017, le bureau du HCR au Niger a étendu son intervention au-delà de la seule question des « migrations mixtes ». En effet, l’insécurité qui prévaut en Libye, pays frontalier du Niger et non signataire de la Convention de Genève, constitue une préoccupation et un terrain d’action majeur de cette organisation qui a transformé, en avril 2017, le poste de « coordinateur régional du HCR pour la réponse à la crise des réfugiés en Europe » en « envoyé spécial du HCR pour la situation en Méditerranée centrale ». Son champ d’action s’étend depuis lors le long de la route migratoire qui mène de l’Afrique de l’ouest et centrale à la Libye, à l’image du programme migratoire européen tel que défini depuis le sommet de la Valette en novembre 2015. Partant du constat selon lequel nombre de détenus en Libye sont en situation de très grande vulnérabilité et peuvent prétendre au statut de réfugié mais que l’instabilité politique empêche l’organisation sur place d’un programme de réinstallation, l’idée de délocaliser cette opération dans des pays voisins a germé au sein des représentations du HCR au Niger et en Libye. Annoncé au cours de l’été dernier, un « mécanisme d’évacuation d’urgence et de transit depuis la Libye vers le Niger » est mis en place : le 11 novembre 2017, 25 personnes originaires d’Erythrée, d’Ethiopie et du Soudan arrivaient à Niamey. Placées sous mandat du HCR, elles sont ensuite proposées à la réinstallation dans un pays d’accueil. Ce dispositif, que le HCR du Niger qualifie de « couloir de l’espoir », ne concerne toutefois qu’un nombre limité d’individus, c’est-à-dire ceux qui se trouvent dans l’un des camps auxquels le HCR[9] a accès et qui sont identifiés comme nationaux de l’un des sept pays considérés par les autorités libyennes comme producteurs de réfugiés (Ethiopiens Oromo, Erythréens, Iraquiens, Somaliens, Syriens, Palestiniens et Soudanais du Darfour). Ces évacuations de Libye s’inscrivent dans le cadre d’un partenariat entre l’État du Niger et le HCR, qui ne concerne que les Erythréens, Soudanais et Ethiopiens.

« En Afrique, le pays le plus pauvre s’ouvre… » s’enthousiasmait en novembre 2017 l’équipe du HCR au Niger qui a, depuis lors, organisé l’arrivée de plusieurs centaines de personnes. Plus d’une dizaine de centres d’hébergement ont été ouverts dans l’urgence tandis qu’un centre de transit devrait être construit en périphérie de Niamey. Cependant, alors que le premier contingent arrivé de Libye était placé sous mandat HCR, les suivants doivent faire une demande d’asile au Niger tant pour régulariser leur séjour que pour prétendre à la réinstallation. Malgré la volonté d’accélérer les procédures au niveau de la CNE, le séjour au Niger de ces personnes tend à s’allonger, d’autant plus que la réinstallation n’est pas garantie. En effet, outre la France qui n’a accueilli que 55 personnes passées par ce dispositif et l’Italie qui a rapatrié directement 312 personnes sélectionnées par le HCR en Libye, la Suisse, l’Allemagne, la Finlande et la Suède ont fait part de leur intention d’accepter la venue sur leur sol de quelques réfugiés, sans pour autant que ces annonces ne précisent les effectifs concernés ni les critères de réinstallation adoptés[10]. Actuellement, de 1 020 personnes évacuées de Libye attendent à Niamey une potentielle réinstallation[11]. Ce système est-il tenable ? Si l’envoyé du HCR pour la Méditerranée parlait de la première évacuation de 25 personnes au Niger comme d’un « miracle », il précisait néanmoins que de telles mesures resteraient limitées vue l’insuffisance d’engagement des pays de réinstallation. De même la multiplication des lieux d’évacuations n’a jusqu’à présent pas eu lieu, seul le Niger a répondu à l’appel du HCR.

Parallèlement à ce dispositif d’évacuation de la Libye au nom de la protection des personnes, d’autres actions, plus massives, sont aussi en cours. L’indignation mondiale suscitée par un reportage de CNN mi-novembre 2017 sur les conditions de détention et d’exploitation des étrangers en Libye a bousculé les agendas politiques et redéfini à court terme les priorités de l’action politique de la communauté internationale. Loin d’être récente et déjà documentée, cette situation est alors apparue comme intolérable, légitimant ainsi l’expulsion massive des étrangers. Ainsi, en collaboration avec les pays africains, l’OIM a accéléré le départ de leurs ressortissants dans le cadre d’un programme de « retour humanitaire volontaire » déjà en place en 2016. Rompant avec l’indifférence dont faisait jusqu’alors preuve la communauté internationale, la plupart des chefs d’États africains semblent désormais se préoccuper de leurs citoyens avec l’appui des Nations unies pour procéder à une « évacuation massive » des étrangers en Libye. De décembre à janvier 2018, 11 901 personnes ont ainsi été reconduites dans leur pays d’origine sous l’auspice de l’OIM (rappelons que dans le même temps, 498 réfugiés étaient évacués par le HCR au Niger). Pourtant, parmi les pays ayant demandé à l’OIM le rapatriement de leurs citoyens, certains figurent dans la liste des nationalités reconnues par le HCR comme éligibles à l’asile et potentiellement à la réinstallation, dans le cadre des « migrations mixtes ». La question de la protection apparaît comme totalement laissée de côté dans ce programme de « retour humanitaire volontaire », tout comme elle est très marginale dans le cadre des « retours volontaires assistés ».

Les différents programmes d’évacuation de la Libye ont cependant en commun d’être synchronisés avec les politiques européennes, que ce soit la réduction du goulet d’étranglement libyen via les programmes de retour ou la volonté d’externalisation du droit d’asile via les évacuations vers le Niger. Dans cette perspective, l’UE renforce son soutien, à hauteur de 150 millions d’euros, pour permettre au HCR d’évacuer 3 800 demandeurs d’asile supplémentaires et à l’OIM d’organiser le départ de 15 000 personnes bloquées en Libye vers leur pays d’origine[12]. Cette enveloppe doit également financer la réinstallation de plus de 14 000 personnes en quête de protection internationale au Niger, au Tchad, au Cameroun et au Burkina Faso…

La question de la réinstallation en Europe est ainsi laissée dans le flou : évacués d’urgence au Niger, les futurs déboutés risquent fort d’être laissés à l’abandon sinon refoulés aux frontières, au risque de piétiner une nouvelle fois la liberté de se déplacer sur le continent alors que ce principe devrait être mis en place par les Etats membres de l’Union Africaine selon les conclusions de son dernier Sommet en janvier 2018. En outre, de plus en plus de voix s’élèvent au Niger contre l’accueil des réfugiés et des migrants qui concentrent l’attention des organisations humanitaires. La montée d’un discours xénophobe et les crispations suscitées par les promesses non tenues de l’UE génèrent des tensions qui auraient été suffisamment vives pour que le ministre de l’Intérieur fasse procéder au déplacement de Soudanais arrivés du Tchad et de Libye à Agadez vers Niamey. Face à cette situation d’impasse, le Niger a décidé en mars dernier d’interrompre les évacuations de Libye tandis que les annonces politiques européennes semblaient ne retenir de l’objectif d’évacuation des personnes détenues en Libye que l’option de l’expulsion. A l’heure où les institutions s’attèlent à départager les personnes susceptibles d’être protégées de celles vouées à être mise à l’écart sans nécessairement avoir les moyens de leur politique, où l’Europe se refuse à être un espace d’accueil, les différents programmes mis en place au Niger semblent tendre vers un même horizon politique : le refus du droit à la libre circulation, le déni des droits et des libertés des personnes et l’injonction faite aux pays du continent africain d’assumer la mise à l’écart des étrangers hors des frontières européennes.

[1] Pour plus d’informations voir : https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/content/homepage_en

[2] Organisation Internationale pour les Migrations, organisme affiliée à l’ONU depuis juillet 2016.

[3] https://data2.unhcr.org/en/country/ner

[4] Claire Rodier, 2015, « Externalisation la demande d’asile », Plein droit, n°105, p. 10-13.

[5] Données du HCR lors d’un atelier présentant son plan d’action pour 2018, sept. 2017, Niamey

[6] https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63016

[7] http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/pdfsummaries/GA2018-Niger-fr.pdf

[8] Voir UNHCR, Central Mediterranean route: working on alternatives to dangerous journeys, Central Mediterranean Risk Mitigation Strategy (CMRMS), October 2017.

[9] Le HCR en Libye n’a accès qu’à une trentaine de camps officiels dépendant des autorités libyennes. Il existerait plus de 600 camps informels, gérés par des milices non affiliées aux autorités (entretien HCR Niger, le 27/10/2017).

[10] Le HCR effectue déjà un tri des personnes « réinstallables » parmi les réfugiés et chaque pays de réinstallation reste souverain quant aux critères de sélection.

[11] https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63016

[12] Commission européenne, 26 février 2018, « Respect des engagements : adoption de nouveaux programmes sur la protection des migrants et l’aide au retour et à la réintégration en Afrique, d’un montant de 150 millions d’euros », Communiqué de presse.