La gestion des politiques d’immigration au niveau européen est un des points noirs de l’intégration de l’UE depuis longtemps. La crise actuelle dite des réfugiés en est la manifestation la plus aiguë.

Un point noir ? Pourtant, depuis quinze ans, c’est une politique en pleine expansion quel que soit l’indicateur choisi: production législative mais aussi budget, nombre de fonctionnaires à la Commission et agences européennes rattachées, nombre de fonctionnaires nationaux engagés dans des opérations européennes.

Plutôt qu’un point noir, cette politique a plutôt constitué une ligne de fuite. Comme l’a montré une étude du sociologue George Ross, après l’échec du traité constitutionnel, les dirigeants europhiles de l’ère Delors ont pensé que la construction d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » dont la politique européenne d’asile relevait serait le projet qui allait succéder à l’euro et au marché unique. Comme dans le cas de l’euro, pour ces élites politiques, c’est le projet qui compte, ni ses fondations ou son aboutissement. On connait la suite: croissance en panne, crise de l’euro, et défiance grandissante des citoyens européens envers l’intégration européenne, bref ces élites se sont trompées.

La politique européenne d’immigration et d’asile s’est développée dès les années 1990 au profit des bureaucraties des ministères de l’Intérieur et de la Justice et au détriment des ministères des Affaires sociales ou de l’emploi notamment qui avaient des compétences en matière d’immigration au niveau national. Le politiste Didier Bigo a montré que la construction de l’immigration comme un problème de sécurité transnational à ce moment-là devait se comprendre dans le cadre de luttes entre différents acteurs de la sécurité intérieure et extérieure (police, gendarmerie, armée, garde-frontières, etc.) qui voulaient montrer qu’ils étaient chacun les plus légitimes et compétents à gérer les « nouvelles menaces » de l’après-guerre froide.

Pour que la gestion des frontières soit une solution, il fallait bien qu’il y ait un problème aux frontières. Quand les dirigeants politiques mettent à l’agenda d’un sommet européen la « crise migratoire » tout au long des années 2000, cela permet ensuite à ceux qui font les politiques au quotidien de proposer plus de moyens pour le contrôle aux frontières extérieures. Cela bénéficie aux bureaucrates mais aussi aux entreprises qui vendent des systèmes de sécurité et à d’autres acteurs de « la gestion de crise » comme l’IOM (Organisation internationale des migrations).

Mais il y a crise et crise. Une crise peut être désignée comme telle par ceux qui se disent à même de la résoudre ou par d’autres comme preuve de leur incapacité à le faire. J’ai l’impression que l’ampleur des arrivées aux frontières de l’Union européenne pourtant prévisibles ou prévues déstabilise mes interlocuteurs dans les ministères nationaux et les administrations européennes. Quand j’entends un fonctionnaire de l’Intérieur dire « Il faut une intervention en Lybie, on ne peut rien faire », je me dis qu’il redoute que la situation actuelle aux frontières révèle que « l’empereur est nu » et desserve son administration.

Nous assistons ainsi à un nouvel épisode de la lutte inter-bureaucratique que j’ai évoquée et non à une réorientation des objectifs de la politique européenne d’immigration et d’asile. En ce moment, ce sont les armées qui sont au cœur du dispositif et en particulier les marines nationales. Depuis le 9 octobre 2015, un amiral italien dirige une opération européenne avec neuf navires et sept hélicoptères et avions militaires pour arraisonner les bateaux qu’ils soupçonnent de transporter des passeurs et des migrants. La réponse à la crise reste militaire et le problème « les passeurs ». Il n’y a pas au final un vrai recadrage de la question à l’issue des événements des derniers mois.

L’incapacité d’arriver à un accord sur la répartition et la prise en charge des demandeurs d’asile qui arrivent aux frontières de l’Europe ne fait que refléter l’absence de politique commune. Quels sont les mécanismes de coordination qui existent actuellement ?

La politique d’asile est « commune » depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en 1999 qui a par ailleurs intégré le traité de Schengen au droit européen. Mais ce n’est que progressivement que les institutions européennes ont eu le même rôle que dans d’autres politiques communautaires. En 2008, la directive retour a été adoptée à la fois par le Parlement et le Conseil des Ministres. La Cour de Justice de l’Union européenne a aussi prononcé de nombreux arrêts sur les directives. L’institutionnalisation de la politique d’immigration et d’asile est donc largement achevée.

Je dois souligner que malgré tout c’est une politique où la coopération opérationnelle entre forces des Etats membres est encouragée par le traité. Par ailleurs, tous les pays ne sont pas tenus aux mêmes engagements. Le Royaume-Uni a signé la Convention de Dublin mais pas celle de Schengen et à ce jour décide s’il veut ou non participer aux opérations ou décisions européennes. C’est le « selective opt-in« . Les pays candidats de l’Europe de l’Est notamment n’ont pas eu ce choix. Ils devaient se conformer à l’acquis Schengen pour devenir membre de l’UE, du moins sur le papier. Europe à la carte pour certains et menu imposé pour d’autres.

Dire qu’on a une politique presque commune, cela ne signifie pas une politique solidaire. Là il faut aller plus loin que les dispositifs institutionnels ou les signataires des traités. Il faut s’intéresser aux logiques des décisions prises et aux pratiques observées lors de leur mise en œuvre. Un logos et des praxis… peu solidaires. Le système de Dublin renvoie les demandeurs d’asile dont les empreintes sont inscrites dans la base Eurodac dans le premier pays européen par lequel ils ont transité. En pratique, il s’agit de pays du Sud ou Sud-est de l’Europe qui sont souvent en difficulté d’un point de vue économique et pas plus ouvert que les pays du Nord-Ouest en matière d’immigration. On a aussi vu pendant ces derniers mois que les pays de l’espace Schengen rétablissent leurs frontières intérieures et laissent leurs voisins « gérer », c’est-à-dire malmener des personnes épuisées pour les forcer à rebrousser chemin.

Revenons sur les décisions prises depuis septembre 2015. Le 23 septembre, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE réunis à Bruxelles se sont mis d’accord sur la répartition de 120000 réfugiés, en fait sur deux ans 60000 demandeurs d’asile par an. Ce chiffre semble dérisoire par rapport au nombre d’arrivées depuis le début 2015 et a été dénoncé comme tel par le Haut Commissariat des réfugiés de l’ONU. Les dirigeants européens ont aussi annoncé que l’UE verserait un milliard d’euros aux agences de l’ONU venant en aide aux réfugiés dans les pays voisins de la Syrie. Cette aide humanitaire est en fait censée diminuer l’afflux de personnes venant de Jordanie, du Liban ou de Turquie où les agences de l’ONU comme le Programme alimentaire mondial (PAM) ont réduit leur action faute de moyens. C’est donc dans un intérêt bien compris de l’Europe pour maintenir des réfugiés potentiels au delà des frontières extérieures de l’Union.

Le « plan d’action commun » entre la Turquie et l’UE présenté le 6 octobre 2015 par la Commission européenne va dans le même sens (cofinancement de la création de six nouveaux « centre de réception » pour les réfugiés, promesse d’un milliard d’euros pour la gestion des camps). Tout sera fait pour qu’il y ait peu d’arrivées en provenance de Turquie; même en pleine campagne électorale alors même que l’UE dénonce le gouvernement d’Erdogan après un attentat à Ankara en pleine manifestation pro-kurde.

On est dans la continuité de ce que les institutions de l’UE tentent de faire depuis le sommet de Tampere de 1999 sous le nom « d’approche globale des migrations » : intégrer la question migratoire dans les relations extérieures de l’UE, dans la politique européenne de voisinage, coopérer avec les pays tiers pour réduire les migrations vers l’Europe. Il y a quand même une nouveauté dans les propositions des derniers mois: une nouvelle façon d’envisager le « partage du fardeau » (« burden-sharing »), expression qui désigne la prise en charge de demandeurs d’asile en Europe.

Jusqu’à présent, les Etats-membres ont seulement accepté de partager ce fameux « fardeau » financièrement, en mettant de l’argent au pot commun. Le Fonds européen pour les réfugiés créé sur décision des exécutifs européens en 2000 répartissait des sommes versées par les Etats membres qui servaient aux « actions en matière d’intégration des réfugiés, d’accueil des demandeurs d’asile et d’aide au rapatriement volontaire des personnes déboutées de leur demande d’asile ou déplacées dans le cadre d’un régime de protection temporaire ».

Au fil du temps, ce fonds a financé des opérations nationales comme Mare Nostrum qui recueillaient des candidats à l’exil mais aussi des reconduites à la frontière à tel point que le Fonds a gardé son acronyme FER mais qu’il signifie désormais Fonds européen pour le retour — un euphémisme finalement moins trompeur que « réfugiés ». Il s’agissait de sommes symboliques au regard du coût réel que représente la durée de l’instruction d’une demande d’asile y compris dans le premier pays européen a priori « low cost » où elle être déposée.

Désormais, il s’agit de redistribuer non pas de l’argent mais des personnes. La Commission européenne a remis à l’agenda en mai 2015 un système de répartition à coût réel: chaque pays selon un certain nombre de critères liés à sa taille, sa situation macroéconomique, et son histoire de la réception des demandeurs d’asile, accueille un certain nombre de réfugiés potentiels. Les débats des derniers mois montrent qu’il est plus facile de redistribuer de l’argent que des personnes. Le choix d’un instrument n’est jamais neutre dans l’action publique car certains se prêtent plus à la publicisation: on ne filme pas l’allocation d’un volet de budget européen comme on filme des demandeurs d’asile arrivant de Grèce ou d’Italie dans un autre pays européen. Le fonds européen des réfugiés était un instrument dépolitisé et dépolitisant.

C’est différent pour les quotas. On a vu très vite des élus politiques se saisir du fait que leurs pays étaient forcés d’accueillir des personnes, créant des controverses sur le nombre de personnes à recevoir, sur leur religion ou leurs opinions politiques. On peut à ce propos évoquer la polémique slovaque en août sur le fait de recevoir 100 membres de familles chrétiennes et non 1000 Syriens; ou la rumeur publiée dans le tabloïd Express le 9 septembre, repris dans Valeurs actuelles sur la présence de 4000 djihadistes dans les « flux » de réfugiés puis par une journaliste sur France Inter posant une question à Bernard Cazeneuve un mois plus tard. En bref, l’âpre discussion sur la répartition d’un certain nombre de réfugiés a été largement médiatisée alors que celle de fonds européens dédiés aux demandeurs d’asile ne l’a jamais été.

Pour conclure, un volet de la politique européenne est sous les projecteurs. Mais d’autres facettes de cette politique ne sont pas remises en cause. Dans les conclusions du Conseil du 23 septembre 2015, il est question de tripler le budget de Frontex et il n’y a eu pas de remise en cause des accords du Dublin aux sommets de septembre 2015. On continue donc largement sur la même voie. En quelque sorte, les politiques foncent dans le mur qu’ils ont construit.

Par coïncidence, les décrets d’application de la loi réformant le droit d’asile en France, votée le 25 juillet par le parlement, ont été publiés le 21 septembre, en plein cœur de la crise. Cette loi répond-t-elle aux enjeux du traitement des demandes, pas seulement en termes de délai d’instruction, mais également en permettant d’augmenter les décisions positives qui sont notoirement très basses en France ?

Nous n’avons pas le recul pour évaluer la mise en œuvre ni les données pour essayer d’en estimer les effets. Le nombre de demandes en tout cas est en baisse depuis 2013 inclus. Effectivement, la France a un taux de reconnaissance très faible en Europe : en 2014, il y a eu 22% de décisions positives en première instance alors que la moyenne des 27 est de 43% (Eurostat 2015). Le délai d’attente est très long, des mois voire des années mais il faut aussi souligner les conditions de cette attente. Les demandeurs ne peuvent accéder à un logement en centre d’accueil ou à une allocation temporaire d’attente d’environ 11,35€ par jour qu’une fois que la préfecture a délivré une autorisation provisoire de séjour (APS), le premier papier d’un long parcours dans les méandres de l’administration française. Les préfectures mettent trop de temps pour délivrer cette APS et par conséquent les demandeurs sont souvent à la rue, comme au campement de La Chapelle à Paris évacué en juin 2015.

France Terre d’Asile a estimé qu’en 2014 seulement 15000 personnes avaient été hébergées en centre d’accueil alors que 25000 places étaient disponibles. Ce n’est pas juste une loi qui peut changer cette situation critique en matière de logement. Cette situation met les demandeurs à la rue dans des conditions indignes et non conforme au droit européen – la première directive sur les normes minimales d’asile date de 2003. Et le fait de voir des demandeurs d’asile dormant dehors créent des tensions locales et laisse à penser que la France est « débordée ». Cela nourrit un climat politique délétère alors que c’est l’administration centrale de l’Etat qui faillit à ses obligations.

J’évoque le logement mais ce n’est pas le seul point noir. La question de l’accès au marché du travail reste très difficile même avec une autorisation. C’est le cas y compris pour les personnes qui bénéficient de plus de suivi comme les Syriens que la France s’est engagée auprès du HCR à accueillir en 2013 et qui sont moins de 500. Cela contribue là encore à déformer l’image des réfugiés comme de pauvres gens assistés alors que ces réfugiés éprouvent un sentiment de déclassement et d’isolement social car ils s’attendaient à mieux au vu de leurs qualifications et compétences.

Le système de l’asile en France fragilise les populations qu’elle est censée accueillir et détériore leur image ce qui a en retour des impacts négatifs (« negative policy feedbacks ») sur la façon dont le problème est traité politiquement au niveau européen ou local.

Les nouveaux accédants d’Europe de l’Est et des Balkans ont adopté des positions particulièrement dures contre l’accueil des réfugiés, avançant des arguments culturalistes et mettant en avant l’opposition de leurs opinions publiques à l’arrivée de migrants. On sait que le Fidesz au pouvoir en Hongrie est ouvertement anti-immigrés, anti-rom et flirte avec l’extrême-droite. Mais est-ce que la crise actuelle ne met pas en lumière l’échec de l’un des attendus de l’élargissement, à savoir que ces nouveaux pays de l’UE allaient constituer le premier front sur le passage des migrations et à ce titre avaient pour mission d’absorber et retenir les migrants ? Cette fonction n’avait pas été significativement activée depuis l’élargissement, mais elle découlait logiquement des règles de réadmission. Peut-on considérer que cette répartition des tâches est caduque et qu’il faut revoir complètement le système au cœur duquel se tient l’espace Schengen ?

Le gouvernement hongrois fait plus que flirter avec l’extrême droite même si cette tendance est incarnée par le parti Jobbik. C’est un Etat policier qui ne respecte plus les droits fondamentaux, tels qu’établis par les critères d’accession à l’Union européenne de 1993 dit critères de Copenhague, ou énoncés dans la Convention des droits de l’homme du Conseil de l’Europe. L’OSCE a dénoncé les élections truquées de 2015. Il faut s’interroger sur le manque de réponse politique des instances de l’Union européenne à cette dérive autoritaire du régime depuis 2010, réponse prévue dans le traité de l’Union européenne à l’article 2 ! Incidemment, le manque de recherches sur la Hongrie en Europe par rapport à celles menées aux Etats-Unis, mais aussi de couverture médiatique, est flagrant.

C’est un jeu cynique de colin-maillard de la part des Etats membres et des institutions européennes. Tout à coup, alors qu’on savait, on pousse des cris d’orfraie à l’ouest de l’Europe à propos de la Hongrie. Mais cela fait longtemps que la politique européenne s’appuie sur des régimes plus ou moins autoritaires pour faire la sale besogne : le Maroc sur l’enclave de Ceuta et Melilla notamment. Que dire des centres de détention financés par l’Union européenne dans la Lybie de Kadhafi qui sont toujours là.

Par contre, il faut éviter toute relecture intempestive de l’élargissement au vu des événements des derniers mois. Non les européens n’imaginaient pas que les Balkans verraient l’arrivée de réfugiés alors que les gens fuyaient l’ex-Yougoslavie au début des années 1990 et le Kosovo à la fin de la même décennie. Après la chute du Mur, il y a bien eu des publications de l’OIM (Organisation Internationale pour les Migrations) dénonçant la possibilité de trafic d’êtres humains dans les pays Baltes ; cela participait plus largement de l’idée défendue par les forces de sécurité occidentales que le rideau de fer relevé, toutes les mafias de l’ex Union soviétique allaient étendre leur sphère d’influence à l’Ouest, mais le passage de migrants n’était mentionné que parmi d’autres sources de revenus (armes, drogues, etc.). Ensuite, il y a effectivement eu de lourds investissements via le programme PHARE [1] dans le domaine des contrôles aux frontières orientales en amont de l’élargissement de 2004. Mais si l’enjeu migratoire a toujours été au cœur des relations entre l’Union européenne et les pays du Sud, cela a moins été le cas des pays qui relèvent de la « politique européenne de voisinage » situés à l’Est.

Une controverse sémantique s’est développée entre l’utilisation des termes migrants ou réfugiés pour parler des populations fuyant les pays en guerre ou en crise politique. Si « migrants » est un terme générique qui peut s’appliquer à toute personne quittant son lieu de résidence habituel (avec une idée de durée pour ce déplacement), « réfugiés » renvoie à un statut tout autant qu’à une situation particulière. Le choix de l’un ou l’autre terme n’est donc pas neutre : quelle est votre position sur le sujet ?

Bien sûr que cette distinction n’est pas neutre. Nommer, c’est catégoriser et assigner à un statut qu’il soit juridique à proprement parler ou social. Dans un cours sur les migrations, l’enseignant passe beaucoup de temps à discuter des termes employés qui renvoient à des notions sociologiques, à des statuts juridiques, ou des termes répandus par les acteurs politiques et les médias (clandestin ou sans papiers par exemple). Certains des termes circulent du champ scientifique ou juridique au champ politique. Je discute avec les étudiants quelles sont les connotations qui sous-tendent ces termes dont l’usage dans la sphère universitaire et publique n’est pas stable par ailleurs.

Mais au-delà d’une réflexion sur « les mots de l’immigration » pour reprendre le titre d’un livre de Simone Bonnafous, la question ici est celle des oppositions qui traversent l’histoire des politiques d’immigration en Europe. Sur un mode binaire positif/négatif, les termes s’opposent dans les discours : oui aux réfugiés, non aux migrants économiques. Dans le jargon administratif européen, on parle de demandeurs de visas Schengen « mala fide » et « bona fide », c’est-à-dire de bonne ou de mauvaise foi. Et d’une certaine manière on retrouve cette connotation morale dans cette distinction entre migrants et réfugiés aujourd’hui.

La mise en relation des deux termes a été au cœur du discours de nombreux médias et politiques depuis le début des années 1990 pour décrédibiliser tous les demandeurs d’asile comme étant des fraudeurs, des migrants économiques déguisés en réfugiés. Des expressions font florès à ce moment-là comme « bogus refugee » (« faux réfugié ») ou en Allemagne, « Armutsfluchtlinge » (« réfugiés économiques ») » au lieu du terme juridique Asylbewerber. Il a fallu peu de temps pour que ces locutions se banalisent. Je ne serai pas étonnée que bientôt resurgisse cette notion de « faux réfugié » mais cette fois-ci à partir des rumeurs sur la présence de djihadistes parmi ceux qui arrivent aux frontières.

Mais rien ne dit qu’un jour prochain les indésirables soient les réfugiés, et les migrants économiques les étrangers « utiles ». On sépare aussi le bon grain de l’ivraie dans les discours dont les cadrages renvoient à un discours utilitariste plutôt que moralisant tout en gardant la même dichotomie. Rappelons-nous de l’opposition entre immigration subie et choisie de Sarkozy à la Convention de l’UMP en 2005. La doctrine sarkozienne est ancienne au Moyen-Orient, dans les pays limitrophes des pays aujourd’hui en guerre, notamment en Israël et dans les pays du Golfe. Dans les discours officiels, on « subit » les réfugiés (en nombre infime) puisqu’on n’a pas désiré leur venue comme cela peut être le cas avec les migrants économiques.

Une dichotomie pour paraphraser le Derrida de Glas, c’est comme un gant qui peut se retourner.

Pour ceux qui veulent établir un contre-discours, la façon dont le débat est posé peut être un piège. Pour nombre d’associations d’aide aux migrants en Europe, les migrants ne sont ni in/désirables, ni in/utiles…Que sont-ils alors ? C’est plus simple pour le patronat allemand notamment, qui peut argumenter que les réfugiés actuels sont une chance pour l’économie allemande et pour qui le mot-valise « réfugié économique » signifie force de travail motivée et à forte valeur ajoutée.

Mais pour conclure et répondre à votre dernière question, je reviendrai à mon point de vue de chercheuse qui enseigne à l’université. Pour moi, mes étudiants étrangers sont des étudiants. Pour les autorités administratives, ce sont des étrangers avec un statut étudiant. Combien de cas de convocations en préfecture pour un renouvellement de titre de séjour avant la validation des diplômes ? Nous sommes nombreux aujourd’hui dans le monde de l’enseignement supérieur et de la recherche à nous mobiliser pour accompagner dans les meilleures conditions les demandeurs d’asile qui vont arriver. Je me suis engagée dans un collectif de diverses universités soutenu par nos directions respectives, le collectif Refugees Welcome de l’UPSC. Mais aucun d’entre nous ne choisira ou privilégiera un étudiant par rapport à un autre. Nous nous devons de ne pas tomber dans le piège des catégorisations sinon notre métier n’a plus de sens. En temps que chercheurs sur les migrations, nous utilisons la notion de « carrière migratoire » qui s’intéresse au parcours du migrant et nombreux sont ceux qui ont connu différents statuts; on ne peut réduire l’histoire de chaque migrant à une catégorie.

[1] Programme d’aide communautaire aux pays d’Europe centrale et orientale dans le cadre de leur pré-adhésion à l’UE, abrégé PHARE, et initialement appelé Pologne Hongrie Aide à la reconstruction économique (1989).