C’est la première fois dans ce domaine qu’un texte fait l’objet d’une procédure de co-décision avec le Conseil ; il est donc utile de rappeler à nos parlementaires que cette fois-ci, ils ont le pouvoir de « mettre un terme à cette politique régressive qui va à l’encontre des valeurs humanistes qui sont à la base du projet européen ».

Dans quel contexte européen cette directive s’inscrit-elle ? Quel est l’enjeu de la codécision ?

La Commission européenne a présenté une proposition de « directive européenne sur le retour » |1| le 1^er septembre 2005 devant les deux institutions que sont le Conseil de l’UE et le Parlement européen (PE). Jusqu’à présent, tout ce qui relevait de l’asile et de l’immigration était adopté à la majorité qualifiée par le Conseil, tandis que le Parlement européen n’émettait qu’un avis consultatif. Pour la première fois, la procédure de co-décision permet au PE d’adopter la législation communautaire en partenariat avec le Conseil : les deux pouvoirs doivent s’accorder sur le texte avant que celui-ci ait force de loi.

Voilà donc deux ans que le Conseil et le Parlement se sont emparés du projet de directive sur le retour et qu’ils négocient en interne de façon très différente. D’un côté, il y a les Etats membres et le groupe de travail « Migration et éloignement » au sein du Conseil où travaillent des experts de chacun des pays (pour la France ce sont des personnes du bureau de la Direction des libertés publiques et affaires juridiques) ; ils se réunissent tous les deux, trois mois pour avancer à partir de la base initiale de la commission. Par étapes, ce groupe a formulé les réactions des Etats-membres sur tel et tel article et essaie de parvenir à un compromis interne. Parallèlement, le rapporteur chargé de préparer l’avis du PE, le parlementaire allemand du Parti Populaire Européen, Manfred Weber, a réuni en commission les shadow rapporteurs des autres groupes politiques |2| . Cette Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du PE a voté et adopté un compromis le 12 septembre 2007, qui est celui sur lequel nous émettons toutes nos critiques.

Comme il s’agit d’une matière extrêmement sensible, jusque-là domaine réservé des Etats membres, la volonté des parlementaires est très forte de montrer qu’ils peuvent être un interlocuteur valable et aboutir à un texte. Et aussi l’adopter en première lecture, ce qui implique qu’il faudrait que le Parlement et le Conseil se soient mis d’accord sur un même texte avant que n’aient lieu les deux votes.

Le vote au Conseil est prévu le 6 décembre, celui au PE était prévu le 29 novembre. Mais comme le Conseil ne s’est pas encore mis d’accord sur un texte et que le Parlement cherche vraiment à obtenir l’adoption en première lecture, ils ont changé cette date. En fait, cela serait probablement en janvier, donc sous présidence slovène et non plus portugaise. Cela nous laisse un peu de temps, certes, mais c’est aussi inquiétant : cela indique que les parlementaires souhaitent adopter cette directive en première lecture à tout prix, et pour cela, sont prêts à passer des compromis surréalistes !

Où en est-on concernant l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile des différents Etats au sein de l’Union ?

Les Etats membres ont souhaité harmoniser en premier lieu leurs politiques d’immigration sur le volet répressif -la lutte contre l’immigration clandestine, avant même de statuer sur les conditions d’entrée. Cela pose un énorme problème, ne serait-ce que d’un point de vue technique tout simplement. À quoi s’appliquent les mesures d’éloignement ? On ne le sait pas : sans harmonisation du séjour légal, il n’y a pas d’harmonisation du séjour illégal possible !

Cela fait cinq ans que nous disons cela, que l’on commence par la fin ! Dès 2002, au moment où la Commission européenne a lancé une consultation sur l’éloignement et le retour, nous avions fait part de notre avis pour le « livre vert sur le retour » à partir duquel a été rédigée la proposition de la commission. Le livre vert sur le système d’asile commun, lui, n’a été lancé que cet été !

Ce qui se met aujourd’hui en place au niveau européen, ce sont principalement des bases de données biométriques, l’intercroisement des fichiers SIS, VIS, Eurodac |3| , la mise en place de l’Agence aux Frontières –Frontex… C’est essentiellement sur ce volet de la lutte contre l’immigration clandestine que se sont développées les politiques européennes depuis 1999 et le traité d’Amsterdam, ainsi que toutes les mesures de « coopération institutionnelle » entre les Etats sur ce sujet. La directive actuelle est un outil de plus : elle est la légitimation par le droit des accords de réadmission, des charters communautaires, de l’action de Frontex… Tout cet arsenal vise à interdire l’accès au territoire des migrants et induire l’externalisation des procédures et des contrôles.

Quels sont les points de la directive que vous dénoncez ?

Il est intéressant de montrer que l’on est arrivé ici à un point de rupture : auparavant, il s’agissait avant tout de politique spectacle (regardez en France, on nous annonce un nombre de personnes à expulser) ; maintenant, on se rend compte que les instruments existent pour remplir effectivement ces objectifs.

Nous dénonçons notamment la longue durée de détention, qui serait fixée à 18 mois (en France, elle est pour l’instant de 32 jours, dans d’autres pays, elle peut être illimitée) et qui signifie que l’enfermement des personnes étrangères va devenir le mode normal de gestion des migrations en Europe. Concernant les protections, il n’y en a presque plus : par exemple, les mineurs peuvent être enfermés et expulsés. Seuls les malades sont protégés correctement, grâce au lobbying de Médecins du Monde qui a réussi à introduire un article ! Et puis, cette directive entérine le fait que chaque mesure d’éloignement sera systématiquement assortie d’une interdiction de retour sur le territoire européen ; les Etats-membres estiment même qu’il s’agit là de la valeur ajoutée de cette directive !

Ces trois points ont été repris du texte de la Commission et nous avions plaidé pour qu’ils n’y figurent plus ; le Conseil a enlevé les protections qu’avait instaurées la commission et le PE a essayé d’en rajouter quelques-unes, mais le principe demeure.

Par exemple, la conception de la détention retenue par la directive change de celle que nous connaissons actuellement en France (et d
ans les autres pays où la durée est courte, comme en Italie ou en Espagne) qui est celle de la rétention, temps « strictement » nécessaire pour organiser les conditions de l’éloignement effectif des personnes en séjour irrégulier. Cette définition repose sur l‘implicite d’une obligation de diligence de la part des autorités, les personnes sont sinon libérées devant le juge. Mais dans d’autres pays (en Allemagne et au Royaume-Uni par exemple), c’est un autre critère qui constitue le fondement de la détention : celui de la prévention du risque de fuite, sans la notion de l’organisation de l’éloignement, ce qui laisse la porte ouverte à tous motifs, avoués ou non, de détention. En retenant cette définition et en portant à 18 mois la durée maximale de la détention, le PE entérine la possibilité d’une détention de contrôle de toute personne en situation irrégulière, des demandeurs d’asile et d’autres catégories vulnérables. Aujourd’hui à Malte, les demandeurs d’asile sont détenus douze mois de façon systématique… Est-ce un mode de gestion des migrations que de détenir les personnes ?

Concernant le couplage systématique de l’éloignement et de l’interdiction de retour sur le territoire européen, on assisterait aussi à un grand changement en France. Pour l’instant, si l’on prend le cas de la France, l’interdiction du territoire est une mesure d’éloignement qui constitue une sanction pour menace de l’ordre public ou qui fait suite à une condamnation (on l’appelle aussi « la double peine »). Elle n’est pas liée au séjour, ou en tout cas, pas de façon systématique. Les APRF n’entraînent pas d’interdiction du territoire par exemple, alors que la directive européenne prévoit que tout éloignement soit assorti d’une interdiction du territoire européen d’une durée maximale de 5 ans. Dans les autres pays européens, l’interdiction du territoire est déjà liée à l’irrégularité du séjour et s’applique systématiquement dans certains cas, même si cela s’inscrit dans des réglementations encadrantes (Allemagne, Grande-Bretagne, Espagne…)

Cette directive généralise finalement une logique à l’Allemande où il y a très peu de sans papiers, car les personnes en situation irrégulière sont détenues dans des Lager, et pendant longtemps (18 mois). Dans certains camps, les détenus travaillent pour payer leur détention et leur expulsion. En France, le nombre de sans-papiers est estimé à 400 000 ; si notre gouvernement prévoit de tous les expulser, il va devoir mettre en place de nombreux autres centres de rétention et cette directive permet à la logique de l’industrialisation du retour de ne plus être seulement un « effet d’annonce » mais une réalité !

L’émergence des camps et des lieux de détention en Europe est un symptôme d’une politique globale de mise à l’écart des étrangers que dénonce Migreurop |4|| depuis longtemps. Cette directive confirme nos intuitions en entérinant que la politique commune de l’Union Européenne en matière d’immigration et d’asile s’achemine vers une logique d’enfermement et d’expulsion des « indésirables », sans protection et exposés à des réactions proches de l’arbitraire.

Y a-t-il des points positifs ?

Certaines organisations se félicitent qu’il y ait dans cette directive de bonnes choses, par exemple que les expulsions collectives soient interdites. Or, ces dernières sont déjà interdites par le droit international (dans la convention européenne des droits de l’homme, dans la charte des droits fondamentaux, dans de nombreux textes de protection des Droits de l’Homme, que ce soit du Conseil de l’Europe ou des Nations Unies), ce n’est donc pas la peine de rajouter ce point dans une directive. Surtout si c’est pour entériner une définition de l’UE qui permet l’organisation de charters communautaires !

Il y a deux choses positives dans ce texte, ce sont les garanties nouvelles pour les malades et la création d’un poste d’Ombudsman (équivalent de la fonction de médiateur de la République). Mais, si l’on veut aller au bout de la critique, on peut aussi se demander pourquoi la création de cet Ombudsman est nécessaire si l’on estime que le retour est bien encadré, que les garanties sont là et les personnes protégées. D’autant plus qu’une grande partie des Etats membres est déjà signataire du Protocole facultatif du Comité contre la torture qui prévoit l’intervention d’une entité indépendante au niveau national, sûrement plus efficace qu’une entité européenne. Bref, comme les garanties de cette directive n’en sont pas vraiment, on recycle les textes de protection des droits fondamentaux pour mettre un peu de poudre aux yeux !

Heureusement que la Cour Européenne des Droits de l’Homme est actuellement vigilante, notamment pour la France, et que, dans les tribunaux français, les juges invalident régulièrement certaines dérives. Nous pouvons donc compter sur quelques sursauts et avons l’espoir que la mobilisation que nous lançons autour de la directive puisse réveiller un peu l’opinion ! Il est très important de faire pression maintenant auprès de nos parlementaires, en signant et diffusant la pétition : http://www.directivedelahonte.org/

Propos recueillis par Morgane Iserte