Le second tour de l’élection présidentielle brésilienne aura lieu le 25 octobre 2026. L’échéance est d’autant plus cruciale pour la gauche brésilienne qu’elle met à nouveau aux prises Lula et un Bolsonaro : Flavio, le fils. Pour réfléchir aux enjeux de cet évènement, le replacer dans le contexte de l’histoire sociale du Brésil et de l’expérience récente d’exercice du pouvoir par le Parti des travailleurs (PT), Mouvements publie une série de trois textes écrit par le politiste André Singer, professeur de science politique à l’Université de Sao Paulo, ancien porte-parole de Lula de 2003 à 2007, et auteur de Esquerda e direita no eleitorado brasileiro (EdUSP, 1999), Os Sentidos do Lulismo (Companhia das Letras, 2012) et O Lulismo em crise (Companhia das Letras, 2018).

Le Lulisme au ralenti⁰, le troisième et dernier volet de cette série, co-écrit avec Fernando Rugitsky¹ revient sur les contradictions et difficultés de la politique menée depuis 2023 après le retour de Lula. Ce texte analyse la première année de gouvernement et insiste sur les conséquences du compromis fiscal accepté pour assurer l’alliance antibolsonaro à l’origine de la victoire de 2022. L’austérité ainsi accepté a profondément limité les capacités de réforme et renforcé les contradictions du lulisme auto-limité – de la difficulté à réaliser les promesses de préservation de l’Etat social ou de la revendication d’une politique climatique offensive. Bien qu’écrit à la fin 2023, ce texte apporte un éclairage décisif sur la situation qui a conduit à un premier tour de l’élection présidentielle, le 4 octobre dernier, marqué par une forte abstention, 47 % des suffrages pour Flavio Bolsonaro et 45% pour Lula.

Un an après le retour au pouvoir de Luiz Inácio Lula da Silva, il est possible de dresser un premier bilan de sa stratégie de gouvernance. Après son élection en octobre 2022, à la tête d’une coalition hétérogène espérant protéger la démocratie brésilienne du bolsonarisme, le président a relancé l’approche luliste classique : des concessions en bloc à la bourgeoisie, accompagnées de mesures ciblées en faveur des masses. Lors de son premier accès à la présidence, deux décennies plus tôt, cette combinaison de compromis avec les élites et de réformes progressives était à la fois novatrice et troublante. Lula avait refusé de rompre avec l’héritage néolibéral de son prédécesseur, Fernando Henrique Cardoso, mais avait lutté pour améliorer le niveau de vie de la majorité pauvre : en développant les transferts monétaires via le programme Bolsa Família² ; en accordant des crédits accessibles et en garantissant des revalorisations régulières du salaire minimum en termes réels. Ce programme social avait assuré sa réélection et a occupé une place centrale dans sa campagne de 2022. La question de sa pérennité reste ouverte.​​​​​​​​​​​​​​​​

Dès le départ, le réformisme timide de Lula a été miné par une multitude de contradictions. Pour n’en citer que quelques-unes : l’augmentation du pouvoir d’achat des travailleur.ses ne s’est pas accompagnée d’améliorations équivalentes dans les domaines de la santé publique, de l’éducation, des transports ou de la sécurité. Un accès accru aux diplômes universitaires n’a pas été accompagné de perspectives d’emploi décentes. Il n’existait aucun plan cohérent pour stimuler l’industrie nationale ou réduire la dépendance aux exportations de matières premières. La décision du Brésil d’accueillir la Coupe du monde et les Jeux olympiques a engendré de violents conflits et le déplacement forcé de communautés entières. Sur le plan électoral, cependant, ce réformisme timide a provoqué un réalignement décisif : les pauvres soutiennent en masse le Parti des travailleurs (PT) de Lula, tandis que les classes moyennes se ralliaient au Parti social-démocrate brésilien³ (PSDB) de centre-droit de Cardoso. Ce modèle a conduit à quatre victoires consécutives du PT aux élections présidentielles. À son apogée, un rêve rooseveltien de changement sans conflit avait conquis de nombreux cœurs et esprits.

Pourtant, l’insatisfaction, tant au sein de la population que parmi les élites, avait commencé à s’installer dans les années 2010. Des manifestations de masse avaient éclaté en 2013 à la suite d’une hausse des tarifs des transports publics. S’en étaient suivis une vague d’activisme judiciaire contre le gouvernement, la destitution illégitime de Dilma Rousseff, successeure de Lula, et enfin l’emprisonnement de Lula lui-même. Parvenu à la présidence à la suite d’un coup d’État parlementaire en 2016, Michel Temer avait lancé son plan ultralibéral « Pont vers l’avenir »⁴, balayant les droits des travailleur.ses et imposant des politiques d’austérité, notamment un plafond constitutionnel sur les dépenses publiques. Les années suivantes ont vu un retour à l’archaïsme associé à la dictature militaire du siècle précédent. Temer et Bolsonaro ont enterré le rêve de justice sociale sous les décombres du lulisme⁵. La pauvreté et le sans-abrisme ont explosé.

La régression sociale a été aggravée par un atavisme politique, l’armée aspirant à reprendre les rênes de l’État. C’est dans le sillage de cette démolition que Lula a été rappelé pour reconstruire à partir des ruines.​​​​​​​​​​​​​​​​ Après avoir remporté l’élection de justesse, Lula a pris ses fonctions le 1er janvier 2023, promettant « unité et reconstruction ». Il n’a fixé aucun objectif précis pour son mandat. Ses discours mettaient l’accent sur les grandes orientations que sont la réconciliation sociale, le dépassement du climat de haine, la lutte contre les inégalités et la sortie du pays de son isolement international. Tout au long de sa campagne, le contraste entre la période faste du lulisme et la crise qui s’en est suivie a été régulièrement évoqué. Les perspectives d’avenir ont été reléguées au second plan.

Une fois au pouvoir, « l’unité » a été recherchée principalement par le biais d’accords avec le monde des affaires et le Congrès, qui restait dominé par les forces conservatrices. Les élu.es de centre-gauche ne représentent que rarement plus de 30 % de la Chambre, c’est pourquoi Lula a toujours cherché à former des alliances avec des partis de l’ensemble du spectre politique. Depuis 2018, cependant, l’extrême droite s’est imposée de manière significative au sein du pouvoir législatif. Dans la nouvelle législature, le Parti libéral⁶ (PL), qui compte Bolsonaro parmi ses membres, est le premier parti de la Chambre, avec 99 des 513 sièges remportés lors des dernières élections. La montée du conservatisme radical a suivi le déclin tant du PSDB qui disposait de 70 sièges en 2003 et n’en compte plus que 13 que du PT, passé de 91 à 68 sièges sur la même période. Ces évolutions ont réduit la marge de manœuvre du lulisme. Mais cela n’implique pas nécessairement une pression parlementaire accrue en faveur de l’austérité budgétaire. En effet, l’ensemble du camp de droite entretient ses liens avec la bourgeoisie en offrant un accès privilégié aux fonds publics et en résistant aux hausses d’impôts. Sa survie est étroitement liée à l’usage des ressources budgétaires.

Du côté du capital brésilien, cependant, l’austérité reste la priorité absolue. En 2023, Lula a confié à son ministre des Finances, Fernando Haddad, le soin d’accorder des concessions aux grandes entreprises. Parmi celles-ci figurent le nouveau cadre fiscal du gouvernement, que nous analyserons ci-dessous, ainsi que ses réformes fiscales de modernisation, qui regrouperont une série d’impôts fédéraux, étatiques et municipaux en une taxe unique sur la valeur ajoutée. Ce projet de loi, qui fait suite à trois décennies de débats sur la fiscalité, a été approuvé par le Congrès le 15 décembre, seuls les partis d’extrême droite ayant voté contre. Quatre jours plus tard, Standard & Poor’s relevait la note souveraine du pays sur les marchés internationaux.

Lula a par ailleurs consacré les mois précédant son élection à trouver des marges de manœuvre pour répondre aux besoins de la population. En décembre 2022, après avoir contourné les pressions en faveur de mesures d’austérité immédiates en nommant habilement le vice-président Geraldo Alckmin à la tête de l’équipe de transition présidentielle, il a réussi à faire approuver une augmentation de 145 milliards de reais du budget 2023 via l’amendement constitutionnel de transition⁷. Il a ainsi évité de tailler dans les programmes sociaux tels que les transferts en espèces et les subventions pour les médicaments.

L’habileté de cette manœuvre résidait dans le dialogue noué avec Arthur Lira, le puissant président de la Chambre des députés, qui contrôlait ce que l’on appelait le « budget secret ». Ce mécanisme, officialisé sous Bolsonaro, accordait au président de la Chambre environ 20 milliards de reais à distribuer entre les député.es, généralement pour financer des travaux dans leurs circonscriptions, sans obligation de transparence. La Cour suprême fédérale avait jugé la pratique inconstitutionnelle, mais Lula a accepté de la maintenir de manière informelle, au cas par cas, à négocier avec l’exécutif, et s’est engagé à soutenir la réélection de Lira à la présidence de la Chambre, en échange de l’approbation de l’amendement constitutionnel de transition. Le jour de son investiture, Lula a ainsi pu prolonger le programme Aide au Brésil, et en mars il a lancé le programme Bolsa Família 2.0, avec un minimum de 600 reais par foyer éligible, auquel s’ajoutent 150 reais d’allocations par enfant jusqu’à l’âge de sept ans. Il a ainsi récompensé la loyauté de sa base sous-prolétarienne et s’est prémuni contre la chute vertigineuse des cotes de popularité qui a affaibli d’autres dirigeants progressistes en Amérique latine.

Cependant, parmi les concessions accordées à Lira, le pourcentage des recettes courantes nettes alloué aux parlementaires est désormais passé de 1,2 % à 2 %, en partie pour compenser l’affaiblissement du budget secret. Cela renforce le pouvoir du Congrès, qui n’a cessé de croître depuis que Eduardo Cunha a orchestré la destitution de Dilma en 2016. Sous le règne de son successeur, Rodrigo Maia, on a parlé de « parlementarisme informel », qui a perduré avec le soutien de Bolsonaro jusqu’à l’élection de Lira. Certains commentateurs affirment dès lors que le système politique brésilien a basculé d’un régime hyper-présidentiel à un régime semi-présidentiel. Cette tendance restreint encore davantage le pouvoir de Lula, dont la politique budgétaire est désormais soumise à des pressions sur deux fronts : de la part d’une classe capitaliste exigeant davantage d’austérité, et du fait de la progression constante du pouvoir conservateur du Congrès sur le budget.​​​​​​​​​​​​​​​​

Le cadre fiscal⁸ de Lula, dévoilé en mars 2023, a été le principal moyen d’apaiser le capital. Formulé par le ministère des Finances, il a été présenté comme un substitut plus flexible au plafond de dépenses que Temer⁹ avait imposé sept ans plus tôt. Étant donné l’absence d’économistes orthodoxes au sein de l’équipe du ministre des Finances Haddad¹⁰, la timidité du plan ne découlait probablement pas de convictions théoriques, mais d’un accord avec les fractions de la classe capitaliste qui avaient soutenu Lula à contrecœur au second tour de 2022, en particulier le secteur financier mondialisé.

Globalement, le cadre fiscal impose au réformisme timoré des limites encore plus contraignantes. Contrairement aux restrictions de l’ère Temer, qui gelaient les dépenses en termes réels, il permet leur croissance à condition que les recettes fiscales augmentent également. Pourtant, la hausse des dépenses est limitée à 70 % des gains de recettes publiques, et ne doit pas dépasser un maximum de 2,5 % par an. En garantissant que les dépenses croissent à un rythme inférieur à celui des recettes, la règle impose une réduction graduelle de la taille de l’État, à l’image de la tristement célèbre réforme de Temer. Comme l’a souligné l’économiste Pedro Paulo Bastos, la proposition n’est même pas compatible avec une revalorisation du salaire minimum au rythme de la croissance du PIB, ni avec le maintien des planchers constitutionnels pour les dépenses d’éducation et de santé. Les contradictions inhérentes au lulisme se sont toujours traduites par des problèmes à long terme. Désormais, c’est le court terme lui-même qui est menacé.

Les tentatives de Lula pour apaiser la classe des investisseurs ne se sont pas arrêtées là. L’exécutif s’est également engagé sur l’objectif ambitieux d’abolir le déficit primaire¹¹ en 2024 et d’assurer des excédents de 0,5 % et 1 % du PIB au cours des deux années suivantes. Étant donné que le déficit primaire de 2023 devrait dépasser 1 %, le ramener à zéro nécessiterait des coupes significatives, plus importantes que celles du premier mandat de Lula, qui avaient catalysé la création du PSOL¹² comme force de gauche rivale du PT. Le gouvernement affirme que le plan ne consiste pas à comprimer les dépenses, mais plutôt à augmenter les recettes, en partie en taxant les riches. Il a commencé à prendre quelques mesures positives dans cette direction : taxes sur les fonds d’investissement exclusifs et offshore ; réformes donnant à l’exécutif davantage de pouvoir dans les litiges fiscaux avec les entreprises privées ; mesure provisoire pour les subventions, qui cherche à consolider la capacité de collecte fiscale du gouvernement ; et révision des « dépenses fiscales », en grande partie des subventions et avantages fiscaux accordés à des secteurs spécifiques.

L’adoption de ces mesures a cependant impliqué d’accorder de nouvelles concessions à la majorité conservatrice à la Chambre, résultant en des alliances avec le Partido Progressista ¹³ (PP), ancien bastion des coronéis ¹⁴, et le Republicanos ¹⁵, un véhicule électoral créé par l’Église Universelle du Royaume de Dieu néo-pentecôtiste, liée à Bolsonaro. En septembre, ces partis se sont vus attribuer respectivement les ministères des sports et des ports et aéroports, ainsi que d’autres postes au second rang du gouvernement. En théorie, le bloc parlementaire de Lula dépasse ainsi le quorum des trois cinquièmes nécessaire pour adopter des amendements constitutionnels. Sans ce nombre, on considère qu’il existe un risque permanent de rébellion du Congrès contre le président. Mais, en réalité, en raison de la nature changeante et amorphe des partis, l’accord ne garantit pas la stabilité. Les relations entre la présidence et la Chambre sont encore caractérisées par des négociations donnant-donnant susceptibles de se rompre à tout moment.

Les parties du cadre fiscal qui cherchent à réformer le système fiscal régressif du Brésil sont les bienvenues. Et réduire le déficit en augmentant les impôts sur les riches tend à être moins néfaste pour la croissance que la réduction des dépenses. Pourtant, le plafonnement des hausses de dépenses signifie que ce programme réduira au mieux l’austérité sans pour autant l’abolir. La limite de 2,5 % représente un frein dur au progrès qui n’existait pas lors des précédentes administrations Lula. Au cours des premier et deuxième mandats de Lula, le taux de croissance des dépenses fédérales était de 7,2 % par an. Entre 2003 et 2010, les dépenses primaires en proportion du PIB sont passées d’environ 15 % à 18 %, créant les conditions pour distribuer la Bolsa Família et augmenter le salaire minimum réel de 66 %.

De même, sous le second mandat de Cardoso¹⁶ comme sous le premier gouvernement de Dilma, les dépenses ont crû deux fois plus vite que ce que permet le cadre actuel selon une étude contrefactuelle¹⁷ ; si les nouvelles règles avaient été adoptées en 2003, les dépenses publiques n’auraient pas augmenté, mais auraient chuté à 11 % du PIB. Les contraintes sont désormais si strictes que les couches populaires ne peuvent pas avancer. C’est le lulisme au ralenti.

On pourrait arguer que la croissance du PIB brésilien de 3 % en 2023 contredit l’idée d’un étranglement. Mais nous ne vivons pas encore sous les effets restrictifs du nouveau cadre fiscal. L’accélération économique récente était en partie due aux dépenses de 2022 résultat de l’utilisation du budget par Bolsonaro comme outil électoral ainsi qu’à l’amendement constitutionnel de transition et à la manne agraire provoquée par une récolte record en 2022-23. Le régime fiscal proposé mettra fin à cet élan de croissance. Lula en est bien conscient, c’est pourquoi il a commencé à parler d’assouplir la camisole de force fiscale. Fin octobre, il a affirmé que le déficit de l’année à venir « n’a pas besoin d’être zéro ». Presque immédiatement, la Bourse a chuté et le dollar est monté. Le capital a exigé un engagement à l’austérité et, pour l’instant, le gouvernement a cédé, maintenant l’objectif actuel en place.

Pourtant le conflit continue, le PT ayant récemment durci ses critiques de l’austérité. Il reste possible que les objectifs rigides soient assouplis dans les mois à venir. Mais sera-ce suffisant ?

Pour mettre le programme de Lula en perspective, il est utile de le comparer à l’administration d’Andrés Manuel López Obrador¹⁸ au Mexique qui a pris ses fonctions fin 2018. AMLO est généralement associé au centre-gauche, malgré ce qui est perçu comme son personnage populiste et son approche douteuse face au Covid-19. Son programme conjugue rigueur budgétaire et redistribution des revenus, et s’est révélé jusqu’à présent extrêmement populaire auprès des classes modestes. Les prévisions laissent penser que sa successeure¹⁹ est en bonne voie pour remporter confortablement l’élection de cette année. Le président a poursuivi ce qu’il appelle l’austérité républicaine²⁰, qui vise à restreindre le contrôle privé des ressources publiques tout en augmentant la fiscalité sur les plus riches. Il existe des similitudes évidentes avec la croisade de Haddad contre le patrimonialisme et ses propositions fiscales. Pourtant, AMLO gouverne avec une flexibilité qui serait impossible dans le cadre institutionnel brésilien. La première année de son mandat a été marquée par une politique budgétaire expansionniste, qui s’est intensifiée lorsque la pandémie a frappé en 2020.

Les trois années suivantes ont vu une contraction globale des dépenses publiques, mais ce chiffre global masque des changements importants dans l’allocation des fonds. Le programme traditionnel mexicain de transferts monétaires, le Progresa, a toujours été regardé avec méfiance par une grande partie des populations marginalisées du pays, en raison de ses conditions strictes et de ses critères d’éligibilité. Sous AMLO, il a été remplacé par des programmes de transferts universels augmentant le nombre de bénéficiaires. Parallèlement, son gouvernement a significativement relevé le salaire minimum et renforcé les droits du travail en finançant ces mesures par des coupes dans la fonction publique. Quelles que soient les insuffisances du programme d’AMLO, il a maintenu la croissance de l’économie mexicaine à plus de 3 % par an depuis 2021, ce qui a contribué à sa popularité persistante. Son austérité républicaine est, d’un point de vue macroéconomique, bien moins rigoureuse que ce qui est aujourd’hui proposé pour le Brésil. Elle évoque davantage le lulisme originel que sa résurgence étriquée.

Lula ne bénéficie peut-être pas des taux d’approbation d’AMLO, qui sont restés régulièrement au-dessus de 60 %, mais il s’en sort néanmoins mieux que nombre de ses homologues latino-américains. Le Chilien Gabriel Boric a vu sa popularité chuter de 22 % au cours de sa première année au pouvoir, tandis que le Colombien Gustavo Petro a subi une baisse de 23 % sur la même période. En comparaison, le soutien à Lula n’a reculé que de 11 % : de 49 % au début de son mandat à 38 % le mois dernier. Bien qu’il préside une nation profondément polarisée, il a réussi à conserver une base populaire significative, quoique diminuée par rapport à décembre 2003 et décembre 2007. Toutefois, cette stabilité relative sera bientôt menacée dès lors que, comme le prévoient largement les analystes, l’économie brésilienne commencera à vaciller sous l’effet des nouvelles restrictions.

Le Planalto ²¹sait que le « Feel good factor » ²² est crucial lors des années électorales. Dans dix mois, l’humeur du public se reflètera dans les élections municipales à travers le pays. Une défaite dans des circonscriptions très médiatisées est assurée de jeter une ombre sur le début de la campagne présidentielle de 2026. D’où les récentes mesures du gouvernement visant à modifier les termes du cadre budgétaire. D’où également les efforts des parlementaires pour obtenir leurs parts souhaitées du budget. À São Paulo, qui fait souvent office de baromètre électoral, le prochain scrutin se joue sur le fil du rasoir. Le candidat de gauche à la mairie, Guilherme Boulos, avait mené une campagne solide en 2020, et Lula avait conquis les électeurs de la périphérie de la ville en 2022. Pourtant, la droite pourrait parvenir à exploiter les instincts conservateurs des classes moyennes métropolitaines, généralement décisives pour l’issue des élections municipales. Ici comme ailleurs, c’est vraisemblablement la santé de l’économie qui déterminera leur vote.

Les dynamiques mondiales ont introduit une nouvelle note d’incertitude. Depuis fin 2022, l’inflation aux États-Unis, dans la zone euro et au Royaume-Uni est en baisse et les taux d’intérêt devraient suivre, renforçant des tendances similaires au Brésil. Avec un peu de chance, cela permettra à la liquidité mondiale de se redresser et de stimuler la croissance au sud de l’équateur. Pourtant, la montée des tensions géopolitiques, la volatilité des flux de capitaux et les phénomènes météorologiques extrêmes continueront d’affecter de manière disproportionnée les pays périphériques. Lula cherche à réduire la vulnérabilité du Brésil à ces vents contraires extérieurs en trouvant de nouvelles opportunités de développement, notamment celles qui n’impliquent pas d’affrontement avec la bourgeoisie. Dans le secteur énergétique, par exemple, il a refusé de bloquer la prospection pétrolière à l’embouchure du fleuve Amazone, bien que celle-ci ait officiellement été interdite par l’Institut gouvernemental pour l’environnement²³ et les ressources naturelles renouvelables. (Cela a suscité de vives critiques de la part des écologistes, et même de la ministre du Climat Marina Silva, qui avait supervisé une baisse de 22 % de la déforestation en Amazonie l’année dernière et proposé un plafond sur la production pétrolière.)

Certains misent également sur la possibilité d’une aide de la Chine, dans un contexte de rivalité sino-américaine croissante. Lula a généralement fait preuve d’une audace sur la scène internationale qu’il n’a pas manifestée sur le front intérieur. Son accent mis sur la politique étrangère a été si marqué que les électeur.rices ont critiqué ses voyages internationaux, jugés excessifs (en 2023, il a visité 24 pays et passé 62 jours hors du pays). À l’international, il a tenté de jouer les médiateurs entre le gouvernement vénézuélien et l’opposition, de revitaliser les relations avec Cuba, et de se tailler une position indépendante sur les guerres entre la Russie et l’Ukraine, et entre le Hamas et Israël. En septembre, Lula a assumé la présidence tournante du G20, utilisant cette tribune pour dénoncer « les erreurs structurelles du néolibéralisme ». L’objectif ultime semble être de signaler que le Brésil ne s’alignera pas automatiquement sur une grande puissance, qu’il attend des concessions des deux blocs, américain et chinois, notamment en ce qui concerne l’objectif à long terme du pays : la réindustrialisation.

Pourtant, sur ce front, les progrès restent très lents. Tout ce que l’on sait pour l’instant, c’est que les Chinois ont accepté de construire une usine de véhicules électriques à Bahia²⁴ après le départ de Ford. Il est bien entendu peu probable qu’une stratégie extérieure ait suffisamment de poids pour faire bouger une nation continentale comme le Brésil. Cela ouvre une fenêtre d’opportunité pour l’extrême-droite, qui pourrait exploiter les conditions de stagnation pour se présenter comme la seule véritable force de changement. Si les premier et deuxième mandats de Lula ont créé l’illusion d’un progrès indolore, son troisième a pratiquement effacé la justice sociale du tableau. Certain.es observateur.rices soutiennent que, compte tenu des circonstances actuelles, la priorité devrait être de sauver la démocratie et de remettre le reste à plus tard. Mais la démocratie ne peut être stabilisée sans transformation structurelle ce qui, sous le régime émergent d’un lulisme décéléré, devient de plus en plus difficile à envisager.

Traduit par Déborah Kialunda, Margot Lacouche et Carole Houega.

Voir aussi sur mouvements.info :

Le Parti des Travailleurs brésilien et l’exercice du pouvoir – 1 Du rêve rooseveltien au cauchemar d’un coup d’état parlementaire

Le Parti des Travailleurs brésilien et l’exercice du pouvoir – 2 Le retour de Lula