L’attribution des subventions aux associations, souvent perçue comme un « fait du prince » et un levier de pouvoir discrétionnaire pour les exécutifs locaux, est régulièrement critiquée pour les risques de clientélisme et d’autocensure qu’elle engendre. Face à cet enjeu démocratique, la création de commissions mixtes associant élus, techniciens et acteurs de la société civile est une proposition portée par certaines associations et l’Observatoire des libertés associatives pour pluraliser les espaces de décision. Mais que se passe-t-il lorsque cette idée est mise en pratique ?

Pour le comprendre, nous avons croisé les regards de deux collectivités pionnières : Rennes, forte d’une « vieille histoire » de partenariat et de cogestion avec son tissu associatif, et Grenoble, qui expérimente des comités d’avis thématiques, notamment dans le secteur de la culture. L’entretien met en lumière deux approches très différentes. D’un côté, une logique de « co-responsabilité territoriale » où le projet partagé prime sur la simple distribution des moyens. De l’autre, une démarche plus consultative qui vise à objectiver les critères sans remettre en cause la décision finale des élus.

Cet échange interroge ainsi les angles morts de ces expériences. Au-delà de la gestion des conflits d’intérêts, la question centrale devient de savoir si ces commissions sont pensées comme des outils de « co-construction » de politiques publiques ou comme des instruments visant à garantir « l’organisation du conflit » et à financer les contre-pouvoirs. Autrement dit, leur efficacité ne se heurte-t-elle pas à un paradoxe : pour qu’elles transforment en profondeur la relation de pouvoir, il faut un volontarisme politique qui accepte de financer y compris les associations les plus contestataires, celles-là mêmes que le « fait du prince » visait initialement à maîtriser. 

Mouvement : Pour commencer, pourriez-vous nous expliquer la genèse de ces commissions mixtes ? Pourquoi les avez-vous mises en place et quelles critiques du système précédent cherchez-vous à dépasser ?

Rozenn Andro, adjointe à la vie associative à la Ville de Rennes : À Rennes, c’est une vieille histoire qui ne date pas de ce mandat. Elle s’inscrit dans une longue tradition de relations avec le tissu associatif, formalisée dès 2006 par une charte locale des engagements réciproques. Ce cadre de coopération a logiquement mené à la création d’espaces de cogestion, car la politique « vie associative » est ici une politique structurante à part entière, basée sur un dialogue social permanent.

Notre dispositif historique est le Fonds d’aide à la vie associative (FAVA), dont l’objectif est de soutenir la démocratie locale en finançant les associations pour ce qu’elles sont – et pas seulement ce qu’elles font – sans autre cadre politique que celui de la charte. La commission mixte qui gère ce fonds a été construite avec le Mouvement associatif rennais, une fédération locale regroupant principalement les petites et moyennes associations non-fédérées. Nous co-instruisons les demandes de subvention de fonctionnement – environ 500 par an – ainsi que les projets qui ne rentrent pas dans d’autres appels à projets thématiques, comme les anniversaires d’associations ou des actions de relance de l’activité. Les critères ont évolué au fil du temps, en dialogue permanent avec les membres de la commission. Par exemple, lors de la réécriture de la charte en 2022, nous avons intégré des enjeux de responsabilité sociale et environnementale (RSE), qui sont désormais un outil de diagnostic obligatoire pour toute association demandant un soutien.

Diego Fernandez Varas Responsable du service Vie associative et citoyenne de Grenoble : À Grenoble, la situation est très différente de celle de Rennes. La ville n’a ni tradition de cogestion étendue, ni charte d’engagement réciproque formalisée. Le tissu associatif local n’est pas non plus structuré autour d’une fédération généraliste, ce qui conduit la municipalité à dialoguer de manière quasi individuelle avec chaque association. Dans ce contexte, le principal dispositif visant à pluraliser l’attribution des subventions est un comité d’avis consultatif, hérité du mandat précédent, qui se concentre exclusivement sur le secteur de la Culture. Il faut souligner que ce secteur représente la deuxième plus grande masse de subventions de la collectivité, ce qui en fait un enjeu significatif.

Ce comité a été créé pour contrebalancer le cadre légal français, qui fait de l’attribution d’une subvention une décision facultative et potentiellement arbitraire de l’exécutif, un « fait du prince ». L’objectif est de dépasser ce caractère discrétionnaire en s’appuyant sur un regard extérieur et des critères se voulant objectifs, tels que l’inclusion, l’égalité de genre ou encore l’accès à la culture pour les enfants. Concrètement, les services municipaux instruisent les dossiers, puis le comité — composé d’élus, de personnalités qualifiées et de membres d’associations — émet un avis (favorable, défavorable, ou une proposition de modification des montants). Cependant, la décision finale revient aux élus.

Cette démarche permet donc d’introduire une part de « citoyenneté non-élue » dans le débat, mais uniquement sur ce périmètre culturel. Pour situer l’enjeu global que représentent les financements associatifs à l’échelle de la ville, il faut noter que la masse totale des subventions, financières et en nature, s’élève à environ 28 millions d’euros par an.

M : On constate que ces commissions ne concernent souvent qu’une partie des financements. Certains secteurs sont-ils plus propices, et y a-t-il une volonté d’élargir ces dispositifs ?

RA : C’est une réflexion que j’ai menée en arrivant en mandat. La recherche avait déjà pointé des limites dans nos pratiques : la co-construction concernait surtout la politique « vie associative » et peinait à être transversale. De plus, les associations étaient peu associées aux arbitrages budgétaires. Je me suis saisie de ces analyses pour essayer de dépasser ces silos.

La crise sanitaire de 2020 a été un accélérateur. Pour sécuriser le tissu associatif, nous avons décidé, en concertation avec les associations, de prélever entre 1,5% et 2,5% de leur subvention de fonctionnement habituelle pour créer un Fonds de solidarité inter-associatif de 600 000 €. Les associations ont accepté cette retenue à la condition que la redistribution soit gérée dans un espace commun. Ce fut une première expérience de cogestion transversale (sport, culture, solidarité…) en temps de crise, qui m’a montré tout ce qu’on pouvait inventer en termes de mécanique budgétaire.

Dans la foulée, nous avons lancé une autre expérimentation : des enveloppes de quartier cogérées. Dans les quartiers hors politique de la ville, les associations ont écrit un projet de territoire commun. Pour le mettre en œuvre, les enveloppes de 12 politiques publiques (sport, culture, éducation, etc.) ont été mises dans un « pot commun » de quartier. C’est un work in progress, très compliqué à mettre en œuvre pour les services comme pour les associations, mais c’est une avancée vers une plus grande coresponsabilité dans l’action publique.

DFV : À Grenoble, c’est à une échelle beaucoup plus petite. Le fait que cela existe dans la culture et pas ailleurs est d’abord une question de volontarisme politique de l’élue en charge, qui a souhaité maintenir et développer ce comité. Cela se heurte aussi à une tradition administrative qui reste assez descendante.

Le niveau d’enjeu financier joue aussi un rôle. Il est plus facile d’ouvrir la discussion lorsqu’il ne s’agit pas de grosses sommes. Par exemple, nous avons une commission pour le don de matériel informatique reconditionné où les associations sont majoritaires et la discussion est très ouverte, car l’enjeu n’est pas directement financier. Pour les grosses subventions, comme dans le sport, on a plutôt recours à des critères quantitatifs, quasi mathématiques (nombre d’enfants licenciés, etc.), ce qui rend la subvention « mécanique » et limite l’arbitraire, mais sans passer par une commission mixte.

M : Une critique souvent adressée à ce genre de dispositif est le risque de conflit d’intérêts et de jeux de pouvoir. Les associations sont parfois concurrentes sur un même territoire. Comment vous assurez-vous que les débats ne soient pas biaisés et que les décisions restent équitables ? Cela soulève aussi une autre question, qui concerne plus spécifiquement les dispositifs consultatifs comme à Grenoble. Puisque les élus conservent la décision finale, que se passe-t-il s’ils choisissent de ne pas suivre les recommandations du comité d’avis ? Est-ce une situation qui se présente et, si oui, quelles tensions cela peut-il créer au sein de l’instance ?

DFV : Pour le conflit d’intérêts, la règle est stricte : tout élu, agent ou membre associatif ayant un lien avec une association qui fait une demande doit se déporter et ne participe ni à la discussion, ni à la décision de l’attribution. Par exemple, les membres du comité d’attribution de matériel informatique ne peuvent pas participer s’ils déposent eux-mêmes une demande. Concernant les désaccords, il est très rare que les élus aillent frontalement contre l’avis du comité. La discussion porte plus souvent sur une modulation des montants, à la hausse ou à la baisse. Ces comités ont plutôt tendance à réduire la conflictualité. Les vrais conflits éclatent en dehors de ces instances.

RA : Cette question du conflit d’intérêts a été posée en premier par les associations elles-mêmes, certaines n’étant pas à l’aise avec ce rôle d’attribution. Ma réponse est de dire que l’enjeu n’est pas d’abord le budget, mais le projet qu’on porte ensemble. Ce qui résout le conflit, c’est le cadre : nous avons écrit des projets de territoire avec des caps et des objectifs communs. Les projets financés dans ces instances doivent être inter-associatifs et répondre à ces objectifs politiques partagés. Le débat ne porte pas sur « qui prend l’argent ? », mais sur « est-ce que ce projet sert nos priorités collectives ? ». Cela déplace la discussion vers la co-responsabilité territoriale et donne une voix aux plus petites associations.

M : Finalement, qu’est-ce que ces dispositifs changent dans la relation entre l’institution et les associations ? Est-ce que cela permet aux associations de renforcer leur rôle critique, leur fonction de contre-pouvoir ?

DGV : Je n’ai pas le sentiment d’un changement radical. Les associations n’ont jamais hésité à critiquer la politique municipale, avec ou sans commission. Ce que j’observe davantage, c’est une forme d’autocensure entre associations. Sur des sujets sensibles, on critique en vase clos, mais pas publiquement, car on ne veut pas attaquer une autre association. Par exemple, lors du dernier reconventionnement pluriannuel des structures socioculturelles, beaucoup d’associations nous disaient en privé que c’était une bonne chose de remettre de l’ordre, mais elles ne l’ont jamais dit publiquement, de peur de se faire critiquer par les autres.

RA : Je dirais que cela change avant tout la posture des élus. Ces espaces nous mettent « à portée de critique ». Une relation de « confiance dans le conflit » s’instaure : on n’a plus peur du désaccord, on le considère comme productif. Cela transforme aussi les pratiques des services administratifs, vers une relation plus coopérative. Politiquement, nous avons fait le choix de la coresponsabilité plutôt que de la « conditionnalité » des aides. Cela positionne l’élu dans un rôle d’animation et de coopération, où il doit accepter de céder si la majorité des partenaires n’est pas d’accord avec lui.

M : Pour que ces commissions aient un impact plus fort, ne faudrait-il pas qu’elles couvrent l’intégralité des subventions et qu’elles aient pour mandat de financer aussi les contre-pouvoirs, y compris les associations qui se placent en posture de confrontation ou de rupture avec votre majorité ?

DGV : Le préalable nécessaire est une ambition politique forte d’accepter le pluralisme, ce qui n’est pas le cas partout. À Grenoble, le dispositif est trop périphérique pour produire un changement de culture. Pour avoir un réel impact, il faudrait s’attaquer à des enjeux plus structurants, comme la mise à disposition des 85 000 m² de locaux associatifs ou la création de « pots communs » entre directions thématiques, comme ce qui se fait à Rennes. Cela demande de lutter contre les silos administratifs et une vraie intention politique.

RA : Il faut distinguer les niveaux. Quand une association contribue à une politique publique, il est normal qu’il y ait une rencontre entre son projet et celui de la majorité municipale. Mais la politique « vie associative » en tant que telle, à travers le FAVA, a pour philosophie intrinsèque de garantir le pluralisme. Défendre la démocratie, c’est aussi financer ses opposants. Notre opposition nous reproche de financer des « wokistes », et une partie de notre majorité nous reproche de financer des associations catholiques. Notre ligne est de dire que la collectivité doit reconnaître la société civile organisée dans toute sa diversité. Le FAVA permet de soutenir le fonctionnement de tous, y compris d’associations qui sont dans le plaidoyer et refusent le partenariat avec la ville. Elles signent la charte, qui reconnaît la liberté d’interpellation, et elles ont droit à ce soutien de base. Cela ne veut pas dire qu’on déploiera une politique publique avec elles, mais leur existence est reconnue et soutenue.