Le texte sur lequel travaille la présidence danoise de la conférence de Copenhague, publié ce 8 décembre par le Guardian, ne laisse guère de doutes : les pays industrialisés souhaitent abandonner le protocole de Kyoto. Un protocole largement imparfait – mais bien meilleur que l’accord qui le remplacerait.

L’intrigue

Certains pays développés ourdissent la mort du protocole de Kyoto. Le décor est en place.

La désinformation circule parmi les médias et le public : le protocole de Kyoto expire en 2012. Selon l’histoire qu’on nous raconte, la conférence des Nations Unies sur le changement climatique qui se tient en ce moment à Copenhague doit permettre de se mettre d’accord ou de jeter les bases d’un nouveau traité pour remplacer le protocole de Kyoto, le soi-disant accord « post-Kyoto ».

La vérité

Rien n’est plus éloigné de la vérité. Comme l’a dit un négociateur confirmé : « le protocole de Kyoto n’est pas un yaourt, il n’y a pas de date d’expiration. » Seule la première période d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I (les pays développés) sur leurs réductions de gaz à effet de serre, qui a débuté en 2008, prend fin en 2012. Tous les autres éléments du protocole de Kyoto restent en vigueur. C’est la structure même du protocole de Kyoto. La deuxième période d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I, et les suivantes, doivent être négociées de façon continue.

La vérité ne doit pas surprendre. Depuis trois ans déjà (depuis 2006), la communauté internationale mène des négociations sur la prochaine période d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I du protocole de Kyoto au sein d’un groupe de travail connu, très justement, comme le Groupe de travail ad hoc sur de nouveaux engagements pour les parties visées à l’Annexe I au titre du protocole de Kyoto (Ad hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol : AWG-KP). Le calendrier de ces négociations se termine en 2009, pour que la seconde période d’engagement puisse entrer en vigueur en 2013, et qu’il n’y ait ainsi pas de décalage entre les deux périodes d’engagement. Ces négociations n’ont pas pour objectif de mettre fin au protocole de Kyoto, mais de le mettre en œuvre.

À Bali (en décembre 2007), la communauté internationale a mis en place en parallèle une seconde voie de négociations au sein du « Plan d’action de Bali » : le Groupe de travail ad hoc sur des mesures de coopération à long terme (Ad hoc Working Group on Long-term Cooperative Action : AWG-LCA). Ce groupe de travail a pour objectif de favoriser la mise en œuvre de la convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (accord dans le cadre duquel le protocole de Kyoto détermine précisément les conditions de la réduction des émissions des parties visées à l’Annexe I.) Le travail du AWG-LCA doit se conclure en 2009, et l’action concertée sera pour « maintenant, jusqu’à et après 2012 »

Deux voies, deux résultats

L’AWG-KP est la voie des négociations au titre du protocole de Kyoto et l’AWG-LCA est la voie des négociations au titre de la Convention-cadre. Il y a deux résultats attendus à Copenhague, et ils sont juridiquement distincts et de nature différente.

Le résultat attendu sur le plan juridique pour l’AWG-KP est clair. Il s’agit de l’amendement du protocole de Kyoto, comme le prévoit très clairement le mandat qui est donné dans son article 3.9, concernant la réduction du volume d’émissions par les parties visées à l’Annexe I pour leur prochaine période d’engagement. Douze propositions pour amender le protocole de Kyoto ont été soumises aux parties. Elles seront discutées à Copenhague, où un amendement devrait être adopté à la réunion des Parties du protocole de Kyoto.

Les résultats juridiques de l’AWG-LCA sont moins certains. C’est en train d’être débattu. Le plan d’action de Bali spécifie juste qu’un « accord final » devrait être trouvé et qu’une décision sera adoptée à Copenhague. L’éventail des options est large depuis une simple décision de la Conférence des parties (COP) ou un ensemble de décisions de la COP dans le cadre de la Convention, jusqu’à un nouveau traité international ou un protocole dans le cadre de la Convention. (Remarque : le terme « accord ratifiable » souvent utilisé par le secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (UNFCCC en anglais, CCNUCC) implique un nouveau traité international.)

L’idée

Certains pays développés veulent qu’il n’y ait qu’un seul accord à Copenhague, en fusionnant les deux voies de négociations et leurs résultats. Et cela signifierait la fin du protocole de Kyoto après 2012.

Cette position est défendue par des pays développés, comme le Japon et l’Australie. Les Etats-Unis ont de toute façon dit qu’ils ne rejoindraient pas les parties du protocole de Kyoto.

Les conclusions rendues par le Conseil de l’Union Européenne sur sa position pour Copenhague mentionnent « un seul instrument juridiquement contraignant » et mettent l’accent sur le besoin d’un « accord juridiquement contraignant pour la période commençant le 1er janvier 2013, qui s’appuie sur le protocole de Kyoto et en intègre l’ensemble des éléments essentiels et qui est le résultat attendu à Copenhague en décembre 2009. » Concrètement, l’UE en appelle à la mort du protocole de Kyoto dès la fin de la première période d’engagement.

Le pourquoi

Initialement, il semble que la principale motivation des pays développés qui ont opté pour cette position ait été de forcer « les plus grandes puissances économiques/les plus gros émetteurs » ou les « pays en développement les plus avancés » – c’est-à-dire la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, etc. – à prendre, eux aussi, des engagements internationalement contraignants pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, en gommant la distinction entre les pays visés à l’Annexe I et les autres, et en élevant les engagements de certains pays en développement au niveau (en tout cas, vers ce niveau) de ceux pris par les pays développés. (Le protocole de Kyoto ne fixe des objectifs quantifiés que pour les pays visés à l’ l’Annexe I ; cette catégorie de pays est établie dans la Convention.)

Toutefois, il semble aujourd’hui que la motivation de certains pays développés peuvent aussi être de rabaisser le niveau de leurs engagements ou d’éviter de prendre tous ensemble des engagements juridiquement contraignants sur la réduction des émissions.

Cela reflète bien la position des États-Unis, qui ont récemment répété qu’ils ne prendraient des engagements ou ne mettraient en place des actions visant la réduction des émissions, qu’unilatéralement et dans le cadre de leur politique interne. Ainsi, ils signifient qu’ils ne se lieront qu’à eux-mêmes par une loi nationale de réduction des émissions, et ne s’engageront pas au niveau international à un système multilatéral de réduction des émissions (comme le font pourtant tous les autres pays). Cela veut aussi dire que les Etats-Unis décideront eux-mêmes de leur l’objectif national, sans le soumettre aux négociations de la communauté internationale.

Le retrait des E-U du protocole de Kyoto est notoire ; ils restent cependant néanmoins partie prenante à la Convention. Et le plan d’action de Bali, que les Etats-Unis ont accepté, prévoit de faire des efforts comparables à ceux prévus pour les pays visés à l’Annexe I du protocole de Kyoto. (Les détails sont actuellement négociés au sein de l’AWG-LCA.) Il s’agit là d’une concession que la communauté internationale a déjà accordée aux Etats-Unis. Ils devraient pourtant rejoindre le reste du monde en devenant partie du protocole de Kyoto, ne serait-ce que parce que, historiquement, ils sont le plus gros émetteu
r de gaz à effet de serre et qu’ils continuent d’être parmi les pays plus polluants en termes absolus et par habitant.

Il se peut que la position étasunienne ait suscité un nivellement vers le bas. Plutôt que de pousser les États-Unis à se joindre au reste des pays visés à l’Annexe I, par le biais de la disposition de l’alinéa 1b (i) du plan d’action de Bali sur la « comparabilité des efforts », le traitement spécial des États-Unis sera peut être responsable de la « grande évasion » du protocole de Kyoto des autres pays développés.

Les implications

Tout ceci a de sérieuses implications. Le protocole de Kyoto est la seule loi internationale juridiquement contraignante qui prévoie des objectifs quantifiés à respecter pour les parties visées à l’Annexe I, afin qu’elles réduisent leurs émissions de gaz à effet de serre. Il existe un objectif agrégé que toutes les parties de l’Annexe I doivent atteindre collectivement au terme d’une période d’engagement donnée, et un objectif individuel pour chaque pays (ou commun, dans le cas de la Communauté Européenne).

Ces objectifs spécifiques doivent être atteints dans un délai déterminé, et il existe des mesures internationales de contrôle (international compliance measures) si les parties ne respectent pas leurs objectifs selon le calendrier.

Le protocole de Kyoto possède de nombreux défauts, mais la perspective de perdre le seul traité international qui exige des quantités spécifiques de réduction des émissions par les parties visées à l’Annexe I, avec un calendrier contraignant et des mesures de contrôle, est très dangereuse, surtout qu’il n’y a encore aucune alternative plus satisfaisante sur la table, et que les chances semblent de plus en plus minces d’y parvenir.

Échouer à trouver un accord sur les périodes d’engagement ultérieures serait une violation du droit international. En vertu du protocole de Kyoto, les parties sont clairement liées pour établir une deuxième période d’engagement, et d’autres ultérieures, pour les parties visées à l’Annexe I.
L’article 3.9 stipule que :

“Des enga“Pour les Parties Visées à l’annexe 1, les engagements pour les périodes suivantes sont définis dans des amendements à l’annexe B du présent Protocol qui sont adoptés conformément aux dispositions du paragraphe 7 de l’article 21 « (nous soulignons).

Ces obligations découlent de traités existants. Ne pas se conformer à ces dispositions en ne convenant pas d’une deuxième période d’engagement serait une violation par toutes les parties du protocole de Kyoto – et pas seulement par les parties visées à l’Annexe I – de leurs obligations juridiquement contraignantes.

Dans le cadre du nouvel accord unique que certains pays développés proposent, la nature des engagements pourrait être différente : des objectifs contraignants à l’échelle nationale, par opposition aux objectifs contraignants à l’échelle internationale. Il s’agirait d’un déclassement sévère des disciplines internationales, qui ramènerait le régime international sur le changement climatique très en arrière.

En outre, le nouveau régime proposé semble être configuré pour se verrouiller à de très faibles niveaux d’ambition. D’un côté, les parties visées à l’Annexe I promeuvent dans le cadre de l’AWG-KP ce qu’elles appellent des engagements « bottom-up » qui s’additionneraient à des objectifs agrégés très en dessous de ce que la science, et l’équité, exige. Les pays en développement, eux, insistent sur l’importance d’approches scientifiques et fondées sur des principes pour déterminer le niveau de réduction des émissions globales requis. Ce chiffre global devrait alors être réparti entre les différentes parties visées à l’Annexe I. Un système d’objectifs nationaux pourrait signifier que les pays ne font que ce qu’ils sont politiquement prêts à faire, au lieu de ce que la science et l’équité exigent, et ce ne serait même pas juridiquement contraignant au niveau international.

Si le protocole de Kyoto est abandonné et un nouvel accord unique négocié, cela signifie que le nouveau traité international sur le changement climatique risque de prendre plusieurs années avant d’entrer en vigueur /ou de ne jamais entrer en vigueur si un nombre insuffisant de pays le ratifie. Les négociations seront alors plus complexes et controversées, elles pourraient également prendre beaucoup plus de temps. C’est quelque chose que la planète et les pauvres ne peuvent pas se permettre.

Le système de conformité international du protocole de Kyoto est également confronté à un avenir incertain. Même s’il peut toujours être amélioré, le risque est aujourd’hui qu’il n’y en ait plus du tout.

Le processus

Juridiquement, il est difficile de mettre fin au protocole de Kyoto parce que toutes les parties doivent pour cela s’entendre par consensus. Quelles sont donc les autres options disponibles pour ceux qui complotent la disparition prématurée du protocole de Kyoto ?

Sur le plan procédural, les pays développés tentent de fusionner les deux groupes de travail. Ils poussent donc à ce que cela soit fait par étapes, en demandant un renforcement de la coopération, de la coordination et de la collaboration, pour plus de cohérence et d’exhaustivité. Plutôt que d’avancer dans le sens de l’AWG-KP, ils semblent vouloir qu’il y ait un décrochage, tout en accélérant les délibérations au titre de l’AWG-LCA. Dans le même temps, ils transfèrent systématiquement les questions qui sont d’intérêt pour eux du protocole de Kyoto et de l’AWG-KP dans l’AWG-LCA.

Pour les pays développés, il existe un certain nombre de scénarii possibles (qui ne sont pas mutuellement exclusifs). L’un est la dilution formelle de la voie de négociations de l’AWG-KP dans celle de l’AWG-LCA, mettant ainsi efficacement fin aux négociations autour d’une deuxième période d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I au titre du protocole de Kyoto et entérinant la poursuite de négociations au seul titre de l’AWG-LCA.

Un deuxième scénario serait d’échouer à une période d’engagement supplémentaire dans le protocole de Kyoto. Il s’agirait d’une violation par toutes les parties de leurs obligations en vertu de l’article 3.9 du protocole de Kyoto qui vise à mettre en place des périodes ultérieures d’engagement pour les parties visées à l’annexe I. Dans ce cas, le protocole de Kyoto reste d’actualité, mais risque de devenir une « coquille vide ».

Un troisième scénario consiste à rechercher une solution juridiquement contraignante en vertu de l’AWG-LCA, avec l’objectif de remplacer le protocole de Kyoto. Si les éléments du protocole de Kyoto sont déplacés dans l’AWG-LCA, puis traités et conclus dans le cadre d’un instrument juridiquement contraignant dans le cadre du processus du plan d’action de Bali, alors le protocole de Kyoto peut effectivement être vidé de son sens et mourir. Les pays développés auraient ainsi choisi comme ils l’entendent les éléments du protocole de Kyoto à leur convenance, comme par exemple les mécanismes de marché, et les auraient transposés dans un nouvel instrument juridique.

L’article 59 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) sur la « Résiliation ou la suspension de l’application d’un traité implicite à la conclusion d’un traité postérieur », énonce que :

1. Un traité est considéré comme ayant pris fin lorsque toute les parties à ce traité concluent ultérieurement un traité portant sur la même matière et :
a) S’il ressort du traité postérieur ou s’il est par ailleurs établi que selon l’intention des parties la matière doit être régie par ce traité ; Cela signifie qu’un traité postérieur sur la même matière peut avoir pour effet l’extinction du traité antérieur.

Les Etats-Unis ?

La question controversée des Etats-Unis, qui ne sont pas partie-prenante au protocole de Kyoto et n’ont donc pas à respecter un engagement chiffré de réduction de ses émissions, est abordée dans le plan d’action de Bali au paragraphe 1b (i) : il devrait y avoir « comparabilité des efforts » entre ce que ce qui se fait en vertu de la Convention, et ce que font les autres pays visés à l’Annexe I en vertu du protocole de Kyoto.

Les pays en développement ont beaucoup insisté pour que les engagements de réduction des émissions des parties visées à l’Annexe I soient déterminés par l’AWG-KP, car il s’agit d’une question relevant du protocole de Kyoto. L’AWG-LCA ne devrait ensuite discuter que des « efforts comparables » à réaliser par les États-Unis pour rejoindre les engagements déterminés dans l’AWG-KP pour les parties visées à l’Annexe I.

La conclusion

La survie du protocole de Kyoto est d’une importance capitale, parce qu’il n’existe pas de meilleure solution en place. À cet égard, Copenhague doit produire un résultat juridiquement contraignant sous la forme d’un amendement au protocole de Kyoto concernant la deuxième période d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I de la Convention. Il s’agit du volet le plus important de ce qui est attendu à Copenhague.

Le refus par les parties visées à l’Annexe I d’accepter des objectifs contraignants et amples en vertu du protocole de Kyoto marque l’abandon par celles-ci de ses dispositions juridiquement contraignantes, du mandat de négociation tel que convenu, et de l’attente légitime de tous les pays qui ont participé au processus de bonne foi. On risque alors de retomber vers un régime climatique sans objectif agrégé scientifiquement solide pour les parties visées à l’Annexe I, sans objectifs individuels contraignants au niveau international, et sans système international de contrôle. Tout porte à croire qu’un régime climatique beaucoup moins robuste est en cours d’élaboration par les pays développés.

À une époque où le monde a besoin et exige une réponse juste et efficace face aux changements climatiques, les pays développés s’éloignent du protocole de Kyoto, le seul instrument international juridiquement contraignant qui fixe des objectifs quantifiés aux engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour chaque partie visée à l’Annexe I et dans leur ensemble. Dans le même temps, ils transmettent le fardeau de la réduction et de l’adaptation aux pays en développement, en niant leurs responsabilités historiques et actuelles. Ce n’est ni efficace ni équitable.

La Convention sur le climat invite les pays développés à faire preuve de leadership dans la lutte contre le changement climatique. Pour réussir à Copenhague, les pays développés doivent honorer leur obligation juridiquement contraignante d’une deuxième période d’engagement au titre du protocole de Kyoto, et honorer les autres engagements qu’ils ont pris en vertu de la Convention sur l’adaptation, la finance et la technologie. Ils doivent mettre en œuvre leurs engagements existants, et non avoir peur d’eux.

Le succès de Copenhague, et au-delà, exige un effort pour combler les lacunes qui ont miné la mise en œuvre des mesures efficaces et laissé en héritage de la méfiance entre les parties. Il ne faudra rien de moins que la mise en œuvre complète des engagements pris par les pays développés pour garantir le succès de Copenhague et pour fournir les bases d’un véritable partenariat entre tous les pays pour lutter contre le changement climatique et atteindre les objectifs ultimes de la Convention.

(texte traduit de l’anglais par Morgane Iserte, révision Yvonne Miller, dans le cadre du projet m-e-dium)

ce texte a été rédigé avant l’ouverture de la conférence de Copenhague, autrement dit avant que le texte danois ne fuite (même s’il circulait déjà auprès de nombreuses délégations)