Le Grand Paris fut et demeure un territoire que l’imaginaire collectif associe à une histoire conflictuelle entre Paris la dominatrice et l’arrogante contre ses banlieues jalouses de leur indépendance. Pourtant c’est aussi l’histoire d’une solidarité oubliée. L’historien Emmanuel Bellanger nous narre comment cette entité est née au début du 19 e siècle, a su créer des projets communs profitant à tous et inventé une gestion décentralisée. La loi de réorganisation de la région parisienne en 1964 a tout mis par terre et fait basculer le territoire dans l’éclatement et les rivalités. Jusqu’à aujourd’hui encore. Le 18 novembre 2008

La région capitale n’est pas un territoire comme les autres. Concentrant les plus fortes inégalités sociales, elle n’en reste pas moins la locomotive de l’économie française (Davezies 2008). Son dynamisme et les transferts sociaux qu’il sous-tend ont permis, le développement d’infrastructures et de réseaux de services publics d’une exceptionnelle densité. Aujourd’hui, « la région Ile-de-France génère à elle seule 29 % du PIB et garantit, via les politiques de mutualisation “aveugles aux territoires”, de puissants mécanismes de redistribution territoriale et de cohésion sociale » (Gautry 2008). La mise en perspective des grandes étapes historiques de la gouvernance du Grand Paris éclaire la place singulière qu’occupe ce territoire dans les dispositifs de péréquation et de mutualisation. Elle souligne la spécificité de cette zone dense aux tissus urbains composites qui agrège autant qu’elle ségrége, un territoire que l’imaginaire collectif associe à une histoire conflictuelle entre une capitale, longtemps perçue comme dominatrice, arrogante et hégémonique, et ses banlieues, proches ou plus lointaines, dont l’esprit de clocher reste prégnant et vivace. L’histoire des relations de Paris et de ses banlieues, fières de leur territoire et soucieuses d’indépendance, met en perspective les enjeux et les crispations contemporaines polarisés sur l’hypothétique fondation d’un gouvernement métropolitain (Fourcaut, Bellanger, Flonneau 2007).

Le Grand Paris : une histoire de solidarité oubliée

Au début du XXIe siècle, l’expression « Paris métropole » s’est substituée aux termes originels et signifiants du « Grand Paris ». Ce qualificatif utilisé dès 1910 par Louis Dausset, rapporteur général du budget de la ville de Paris, et repris en 1913 par la Commission d’extension de Paris, renoue implicitement avec l’âge d’or des relations Paris Banlieues (Bruant 2008). De 1790 à 1968, la capitale et les 80 communes qui la ceinturent ne forment qu’un seul territoire : le département de la Seine, le plus petit de France avec ses 476 km2, mais le plus peuplé des départements. Le nombre d’habitants est passé de 1,1 million en 1836 à 5,6 millions en 1962. Sa création en 1790 atteste que les découpages administratifs ne sont jamais neutres. Sous la Révolution, une majorité de parlementaires a voulu contenir l’influence de la plus puissante municipalité du royaume, riche et rebelle, en la ceinturant d’un premier anneau de communes, la Seine banlieue, et d’une seconde couronne hybride de 5 658 km2, la Seine-et-Oise, sans centralité, à dominante rurale et avec pour capitale Versailles.
Avec l’avènement de l’ère industrielle, Paris, ses quartiers centraux et ses communes limitrophes ont vécu le passage d’un espace communal morcelé à la mise en place d’une dynamique d’agglomération et de collaboration institutionnelle. Sous l’impulsion des services techniques de la préfecture de la Seine, la ville de Paris s’est engagée dans de vastes projets de transformations urbaine qui ont nourri des conflits de légitimité entre le pouvoir municipal suburbain et le pouvoir parisien, central et tutélaire. Ces transformations sont synonymes d’annexions et d’empiétements de la capitale sur ses marges suburbaines : empiètements des cimetières parisiens extra-muros des années 1870 aux années 1920, des terres d’épandages, des hospices et asiles, des logements sociaux à partir des années 1950 et annexions de la petite banlieue en 1859 et de la zone dans les années 1930.

La rupture entre la capitale et ses voisines n’est cependant pas consommée. Paris et ses banlieues ont en commun une institution politique de compromis, de coordination et de péréquation : le Conseil général de la Seine qui se pose comme l’instance de régulation et de coopération de l’agglomération. En réaction à la toute puissance parisienne, se constitue au XIXe siècle un espace politique, social et économique d’interactions, investis par les maires de banlieues, bâtisseurs et promoteurs de lien social, réunis à partir de 1909 dans un puissant groupe de pression transpartisan : l’Union des maires de la Seine (UMS). Cet espace aggloméré se construit autour de la percée des canaux de Saint-Denis et de l’Ourcq, de la construction des ports, de la densification des réseaux de chemin de fer, d’omnibus et de tramway, de l’élévation de nouveaux ponts, de la diffusion du tout-à-l’égout, de l’électricité, du gaz, de la construction de logements salubres, de la pénétration de l’hygiène sociale et de l’accès au progrès, à la sociabilité locale et au lent desserrement de la promiscuité urbaine. Ces coopérations territoriales ont également pour socle juridique les chartes communale et intercommunale de 1884 et 1890 et pour ciment social une nébuleuse d’associations de réformateurs, maires, hauts fonctionnaires, ingénieurs, entrepreneurs… (Topalov 1999). Entre 1900 et 1930, une dizaine de syndicats intercommunaux voit ainsi le jour autour de grands réseaux de services publics du gaz, des pompes funèbres, de l’eau et de l’électricité dont la gestion est unifiée à partir de 1931.

La départementalisation des politiques publiques constitue un second levier de cohésion urbaine. L’Office départemental du placement et de la statistique du travail et l’Office départemental des habitations à bon marché sont créés en 1915, l’Office départemental de l’hygiène sociale en 1918. Ces institutions construisent en banlieue des cités-jardins, des dispensaires et des écoles de plein air. Sur ce modèle de solidarité départementale sont également réalisés des hôpitaux ainsi qu’un réseau de crèches dans la plupart des communes suburbaines du département capitale. C’est autour de ces institutions de péréquation, intercommunales et départementales, auxquelles sont associées des entreprises privées ou semi-publiques concessionnaires de monopoles, que se formalise un gouvernement d’agglomération aux prérogatives et aux frontières d’intervention étendues et hétérogènes (Bellanger 2006).
Ce système de gestion décentralisée et mutualisée donne corps aux représentations du « Grand Paris », objet de planification urbaine en 1910, 1919, dans les années 1930, sous le régime de Vichy puis de nouveau à partir des années 1950. Ce processus de coordination, d’équipement, de modernisation et de désenclavement des communes de banlieue repose sur une solidarité républicaine faite d’assistances et d’interventions correctrices de l’État, du département de la Seine, des municipalités et leurs établissements intercommunaux. Surtout, cette solidarité à l’échelle du Grand Paris relève aux trois quarts des dotations financières de la capitale (Raymond-Laurent 1931). Sa mise en œuvre accompagne et stimule la croissance urbaine, fixe les populations et soutient le marché local du travail. Face aux crises, elle devance, prépare et conforte la construction de l’État providence dont le projet politique et économique est adossé aux collectivités locales, partenaires obligés des dynamiques de régulation et de stabilité sociales de la France urbaine (Marec 2005, Roncayolo 2001).

Vers l’éclatement du « Grand Paris »

Au tournant des années 1920-1930, le périmètre d’intervention du département de la Seine ne correspond plus aux demandes sociales et à la réalité urbaine de l’agglomération parisienne. Le Grand Paris déborde largement sur les communes urbaines de la Seine-et-Oise, exclues de la solidarité parisienne et des communes riches de la proche banlieue. Placées sous l’attractivité de la capitale, enclavées, le plus souvent dépourvues de patente, sous-équipées et sous-administrées, la grande banlieue est confrontée à l’arrivée massive de lotisseurs et à un étalement urbain anarchique (Fourcaut 2000, Pinol 1999). Pour faire front à cette nouvelle donne suburbaine, un Comité supérieur d’aménagement et d’organisation générale de la région parisienne, le CSAORP, est créé en 1928. Son champ d’étude s’étend sur un cercle de 35 kilomètres de rayon autour de Notre-Dame, cadre d’élaboration du plan d’aménagement de la région parisienne présenté en 1934. Mais le principal travers de cette planification virtuelle tient à l’absence d’organisation d’un pouvoir d’agglomération dans ses limites réelles et vécues.

Les habitants de la Grande banlieue doivent finalement attendre la Ve République pour que soit instauré, dans les années 1960, de nouveaux principes de gouvernance, de planification urbaine et de redistribution des richesses fiscales. En 1961 le District de la région parisienne est institué ; il couvre trois départements : la Seine, la Seine-et-Oise et la Seine-et-Marne. Les missions du district, que l’on associe à raison au projet des villes nouvelles, au Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région de Paris, le SDAURP, adopté en 1965 ou au réseau express régional et autoroutier lancé au début des années 1960, ne visent pas uniquement à ordonner le développement urbain de la région capitale et à édifier de nouvelles centralités autour des villes préfectures (Flonneau 2003, Vadelorge 2005, Voldman 1990). Cet organisme de pilotage a également vocation à mieux intégrer la grande banlieue en co-finançant ses politiques publiques.

Cette première étape de centralisation administrative, dénoncée avec virulence par les élus du Grand Paris, est suivie d’une seconde aux conséquences ultimes sur la gouvernance du Grand Paris. La loi du 10 juillet 1964 met un terme à l’expérience du département de la Seine et entérine la création de sept nouveaux départements franciliens. Paris, 105 km2 circonscrits par le périphérique, est désormais coupée de sa banlieue. Altérant les coopérations institutionnelles Paris-banlieues, la réforme administrative de 1964 marque sans conteste une rupture dans l’histoire de la gouvernance et de la représentation de la métropole (Bellanger 2005). Avec l’institutionnalisation du district, la péréquation fiscale change d’échelle : au district, la charge d’assurer une fonction régalienne et ordonnatrice, aux nouveaux départements, celle de promouvoir des politiques publiques de proximité en lien avec les municipalités.

Chemin faisant, c’est une profonde transformation de la conception même de l’exercice du gouvernement local qui se met en place. La conception radioconcentrique de l’organisation administrative et politique de l’agglomération parisienne validée en 1790 laisse désormais place à une structuration polycentrique du pouvoir local (Vaujour 1970). Dans ce contexte, il importe de souligner que l’esprit des réformes de 1961 et 1964 ne fait pas école. En Angleterre, les pouvoirs publics prennent le contre-pied de l’expérience gaulliste. Le Grand Londres est créé par le London Government Act de 1963. Ses frontières bornent un territoire de 1 580 kilomètres carrés, dix fois plus étendu que la superficie de la capitale. Lorsqu’en France, le Grand Paris est supprimé au profit de nouvelles institutions locales, d’autres gouvernements, confrontés aux mêmes difficultés de coordination des politiques publiques, s’efforcent, au contraire, de constituer un pouvoir d’agglomération.

La fin du Grand Paris a mis à mal, selon Maurice Doublet, le dernier préfet du département de la Seine, une « communauté de destin », celles des Parisiens et des Banlieusards (Fourcaut, Bellanger, Flonneau, 2007). En 1968, le pouvoir local est désormais divisé en quatre niveaux : municipal, intercommunal, polydépartemental et régional, contre trois précédemment aux politiques publiques plus intégrées : le conseil général de la Seine, les grands syndicats de communes à la gestion unifiée et les conseils municipaux associés dans une Union des maires de la Seine fédératrice et transpartisane appelée à se fondre dans une organisation régionale, l’Association des maires d’Ile-de-France, aux contours géographiques plus vastes et aux intérêts plus disparates et clivés.

Les leçons du découpage de 1964 : inventer une nouvelle gouvernance

L’émergence de l’entité politique parisienne en 1977 et l’affermissement sinon de nouvelles consciences départementales, du moins, d’un sentiment d’appartenance au « 93 » populaire ou au « 92 » à l’entre soi bourgeois ont fini par gommer l’héritage du Grand Paris. Certains ont même feint de voir ressurgir de nouvelles murailles, des mondes à part élevés sur le modèle de la banlieue rouge et de sa sociabilité défensive. Les territoires politiques parisiens et banlieusards seraient ainsi devenus « irréconciliables » au point qu’un héritier de l’âge d’or du Grand Paris, Marc Ambroise-Rendu, descendant d’un conseiller général de la Seine, en vienne à s’interroger en 1987 sur les effets néfastes du « divorce de 1968 » . Ses termes sont signifiants : « Et si Paris rencontrait ses voisins ? ». Au même moment, dans le monde de l’architecture et de l’urbanisme, à l’instar de Banlieue 89 et de l’association 75021, se projette de nouveau l’idée d’un grand Paris métropolitain qui inquiétera plus qu’il ne mobilisera les pouvoirs publics.
Au moment où s’autonomisent les nouveaux départements franciliens et le pouvoir mayoral parisien à partir des municipales de 1977, un troisième pouvoir s’impose sur la scène publique. La loi du 6 mai 1976 fait du district une région à part entière et l’élection au suffrage universel direct de ses conseillers régionaux, à partir de 1986, ne fait que renforcer l’autorité de l’exécutif régional légitimé par le corpus des lois de décentralisation du début des années 1980. Ces textes consacrent le rôle des élus dans la conduite des affaires locales sans pour autant toujours préciser leurs champs de compétences et hiérarchiser leurs missions (Estèbe, Le Galès, 2003). Ce mouvement de décentralisation est suivi de nouvelles inflexions fonctionnelles et institutionnelles qui pèsent sur le morcellement de la gouvernance métropolitaine. Les intercommunalités urbaines historiques du gaz, des eaux, des pompes funèbres et de l’électricité reprennent leur autonomie de gestion au tournant des années 1980-1990, tandis que la nouvelle génération d’intercommunalité des années 1990-2000 accentue plus encore le chevauchement des instances locales.

Dans l’agglomération parisienne, cette seconde vague d’intercommunalités, plus politiques et intégrées que celles de la première génération du début du XXe siècle, née des lois de 1992 et 1999, se déploie dans un cadre institutionnel où il n’y a plus d’autorité de délibération, de régulation et de péréquation de l’agglomération dense sur le modèle de l’ancien conseil général du département de la Seine. Leur institutionnalisation rend plus difficile la mise en forme d’une gouvernance intercommunale unifiée et soulève des problèmes de lisibilité et d’appropriation. Il n’existe pas encore d’esprit intercommunal sur le modèle des esprits de clocher des communes et leur configuration politique est assimilable, en certains lieux, à des associations relevant d’effets d’aubaine et de repli intercommunal sans légitimité historique et sans volonté de partager les richesses fiscales entre territoires pauvres et territoires riches (Chemetov, Gilli 2007).
Durant cette période de morcellement du pouvoir local et d’affaissement de l’autorité régalienne, l’économie francilienne voit son centre de gravité glisser vers l’Ouest. Les ressources fiscales s’y sont polarisées au détriment du ventre mou et paupérisé des zones périphériques et des cités dortoirs, résidentielles ou populaires. La tertiarisation et l’industrialisation à haute valeur ajoutée de l’économie locale ont modifié en profondeur le tissu social des communes de tradition ouvrière aux populations fragilisées. Dès le tournant des années 1970, au moment où se réalisent les villes nouvelles et où les communes populaires de l’ancien département de la Seine subissent de plein fouet la désindustrialisation et la montée du chômage, le pouvoir d’agglomération, morcelé en plusieurs départements, ne dispose plus d’assemblée délibérative et de bureau exécutif en mesure d’établir et de financer de nouvelles péréquations fiscales. C’est durant cette période charnière que l’image du « millefeuille » administratif entre dans le vocabulaire et tend à qualifier l’entrecroisement des institutions locales, la dilution des prises de décisions et l’absence de gouvernance métropolitaine.

À l’aube du XXIe siècle, les métropoles sous l’effet de quatre processus entrecroisés – la décentralisation, l’intercommunalisation des territoires, l’intégration européenne et la globalisation – seraient devenues ingouvernables (Lefèvre, Jouve, 2002). Le politique n’aurait plus de prise sur leur destinée. Ces constats méritent d’être confronté à la réalité francilienne. Ils invitent à interroger les instances politiques, administratives et techniques de régulation et à en inventer de nouvelles pour mieux coordonner les politiques publiques et évaluer leurs impacts, leurs dysfonctionnements et leurs éventuelles logiques ségrégatives. Pour soutenir les dynamiques économiques et promouvoir les indispensables solidarités métropolitaines, la formation d’un leadership et l’affermissement d’une collégialité métropolitaine constituent aujourd’hui un enjeu de gouvernance, de démocratisation, de légitimation et de mise en cohérence des politiques locales (Le Galès 2003, Négrier 2005).

Au tournant des années 2000, l’histoire semble s’être accélérée. Trois événements consécutifs sont en voie de formaliser une nouvelle instance de collaboration Paris Banlieues. La création en 2001 d’une délégation municipale de la ville de Paris en charge de la coopération avec les collectivités territoriales d’Île-de-France, confié au conseiller de Paris communiste, Pierre Mansat, est suivie par la réunion d’une conférence métropolitaine tenue pour la première fois en juillet 2006 à Vanves autour des élus locaux de l’agglomération parisienne et par l’annonce à l’occasion des Assises de la métropole, en juin 2008, du lancement du Syndicat mixte d’étude Paris Métropole. Cet organe embryonnaire ne se présente pas comme l’incarnation d’un nouveau pouvoir d’agglomération. Il n’affiche pas la volonté de simplifier ou d’absorber certaines couches du « mille feuille administratif ». Le pragmatisme prévaut. Peu de voix s’élèvent aujourd’hui pour condamner la polycentralité qui existait déjà sous le régime du département de la Seine, tout au plus certains s’accordent sur l’intérêt de la hiérarchiser en prenant en compte la réalité urbaine et son épaisseur historique (Panerai 2008).

Pour l’heure, l’enjeu du Syndicat Paris Métropole est d’identifier et d’élaborer des politiques publiques mutualisées, de grands projets et des évènements métropolitains fédérateurs portés par l’agglomération (Baudouin, Bertho 2008). À la différence des années 1960, l’initiative est désormais municipale. Bien que l’histoire ne se répète pas, les collectivités locales parisienne et banlieusardes retissent ce que l’État et son bras armée, le district, avait souhaité défaire en 1964 : l’instance délibérative de l’ancien Grand Paris. L’ambition affichée du syndicat est le décloisonnement et l’articulation des différentes institutions locales. Un exercice délicat de diplomatie et de compromis qui, s’il réussit, dessinera peut-être les contours d’une gouvernance métropolitaine apaisée.

Mais dans cette perspective, une inconnue persiste : le positionnement de la présidence de la République et de son secrétariat d’État à la Région Capitale créé en mars 2008. Imposera-t-il une reconfiguration institutionnelle du pouvoir local en supprimant certains niveaux de décision – les conseil généraux ou les communautés d’agglomérations par exemple comme le suggère le sénateur Philippe Dallier ? Élargira-t-il le périmètre de la région Île-de-France ou soutiendra-t-il l’institutionnalisation du syndicat métropolitain sans bouleverser le délicat équilibre entre ses différentes composantes appelées à se réunir : 126 communes, 28 communautés d’agglomération, sept communautés de communes, quatre syndicats d’agglomération nouvelles, huit départements et la région ? L’art de gouverner les métropoles est assurément un dessein sensible.

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