Les bonnes feuilles du livre de William Bourdon Face aux crimes du marché, quelles armes juridiques pour les citoyens ?, La Découverte , Paris, février 2010.

Chapitre 9 Quel rôle pour la société civile : (1) les défis des ONG

S’ils veulent être en mesure de relever les défis de la mondialisation, les acteurs de la « société civile internationale » doivent s’obliger à une profonde transformation. Certes, on le sait, l’usage de cette notion est problématique, tant elle est utilisée parfois de façon très essentialiste, avec des contenus variables |1| ; une abondante littérature s’est d’ailleurs efforcée de cerner ce nouveau phénomène sociologique, caractérisé par l’interaction transfrontalière entre des groupes et des individus cherchant à peser sur l’action des États et des institutions internationales. Demeure que cette « internationale civile » porte une responsabilité importante dans la recherche d’une conciliation entre les contraintes économiques et les exigences éthiques dont elle est de plus en plus le porte-drapeau mondial.

Forces et limites du mouvement altermondialiste

Depuis les années 1990, le mouvement altermondialiste a largement accéléré la constitution de cette internationale civile. Il a libéré la parole et favorisé l’émergence de nouvelles formes d’action – qui, d’ailleurs, lui échappent en partie. Il a surtout permis que s’ébauche une mondialisation de la solidarité ayant vocation à être un levier essentiel pour contrer les fléaux du marché. Et nous verrons aussi comment, face à d’immenses projets miniers ou industriels, l’exaspération des populations locales a conduit à faire reculer certaines multinationales.
Dans ce contexte, l’enjeu pour la société civile internationale est qu’elle s’universalise sans s’uniformiser par le bas, tout en gérant les contradictions internes qui tiennent à son incroyable hétérogénéité. Et cela ne sera possible que si elle se modernise et se démocratise. Les plus grandes ONG, handicapées parfois par des problèmes internes récurrents, ont également à conquérir une légitimité supplémentaire. Le grand chantier est d’acquérir des savoirs, de fédérer des compétences pour se hisser à un niveau d’expertises sophistiquées – réactualisées en permanence – qu’exige la complexité croissante des questions que pose la mondialisation, notamment en matière financière. La société civile doit ainsi se professionnaliser en évitant d’être privatisée.
L’éruption des pays émergents, leur poids croissant dans l’économie mondiale, le dédain relatif qu’affichent leurs États pour l’éthique et l’environnement ne manqueront pas également de soulever de graves questions. Et cela même si, paradoxalement, c’est à partir d’un pays émergent, le Brésil, qu’a commencé à se structurer le mouvement altermondialiste. Un vent nouveau a en effet soufflé à Porto Alegre lors du premier Forum social mondial (FSM) en 2001. Il y avait là bien sûr de vieux routiers du militantisme venus d’ONG des pays du Nord, mais surtout de nouveaux venus des pays du Sud, particulièrement démunis et incapables jusque-là de se mêler aux grands débats publics internationaux, même par l’intermédiaire des plus brillants de leurs militants. L’élan, ne l’oublions pas, a été donné au départ par de grandes consciences venues d’Amérique latine, comme le Brésilien Chico Whitaker, l’un des fondateurs du Forum social mondial.
Depuis lors, les ONG du Sud ont certes beaucoup évolué, non sans difficultés. D’un côté, l’accès à la démocratie, même s’il est périlleux et difficile – comme dans certains pays d’Afrique –, contribue positivement à cette évolution. Mais de l’autre, le clientélisme et la corruption permettent parfois aux pouvoirs locaux d’acheter, quand elles sont trop lasses, les consciences les plus courageuses ; et la « fatigue de l’aide » – on ne croit plus aux promesses des pays du Nord –, comme disent les économistes, explique aussi une forme de résignation |2|. Et neuf ans après le premier FSM, de façon parfois quelque peu désenchantée, beaucoup mesurent que si, grâce à ces forums, la parole a été libérée, elle a aussi été parfois confisquée par les tenants de schémas idéologiques trop classiques pour être véritablement crédibles face aux défis de l’heure – l’histoire rendra ainsi à ATTAC ce qui lui revient dans la dynamique positive des FSM, mais le discrédit sur sa direction historique a parfois poussé, je peux en témoigner, à de franches exaspérations. Car dénoncer et déchiffrer la mondialisation ne suffit pas ; il faut également pouvoir changer d’outils, notamment d’outils juridiques. Proposer de supprimer la Banque mondiale ou le FMI mobilise certes les banderoles, mais ne sert strictement à rien. Or il existe des instruments qui méritent d’être explorés pour faire comparaître les institutions financières devant un juge et pas uniquement devant le tribunal de l’opinion publique. La nouvelle société civile ne pèsera sur le cours des choses que si elle ne se limite pas à être le miroir de notre mauvaise conscience et le simple amplificateur des slogans des uns et des autres.
Reste que, de 2001 à 2009, les forums sociaux (mondiaux ou régionaux) réunis successivement à Porto Alegre, Florence, Bombay, Karachi, Bamako, Caracas, Nairobi et Belém ont illustré l’accélération à l’échelon planétaire de la circulation des informations et des savoir-faire qui a activé de nouveaux réseaux et permis de tisser des solidarités transcontinentales. J’ai pu constater qu’une nouvelle génération de militants, notamment en Afrique, cesse désormais de considérer que la stigmatisation systématique des effets pervers du colonialisme serait la seule pensée critique possible. Commençant à se débarrasser d’un certain prêt à penser, ils acceptent l’idée que si les dirigeants de leurs pays sont en partie des marionnettes manipulées par le Nord, ils n’en sont pas moins responsables et coupables. Ainsi, ces nouveaux militants résistent parfois mieux à la résignation. Et le droit des populations civiles à résister a gagné en légitimité, comme en témoigne, partout dans le monde, la multiplication des initiatives locales au cours des années 2000, dont je ne citerai ici que quelques-unes.

Le défi de la mobilisation des victimes

En septembre 2006, le groupe britannique Asia Energy renonçait à un projet de mine de charbon à ciel ouvert au Bangladesh. La bataille fut remportée parce que les paysans, les étudiants et le principal parti d’opposition avaient agi ensemble – mais au prix d’émeutes qui firent sept morts et des centaines de blessés. Au final, l’État céda et émit un avis défavorable au projet. En Argentine, en mars 2007, la très forte mobilisation de la société civile a contraint le géant canadien Barrick Gold à renoncer à son projet d’exploitation d’une mine d’or, dénoncé comme susceptible de porter irrémédiablement atteinte à l’environnement. En Inde et à nouveau sous la pression de la rue, en septembre 2008, dans l’État du Bengale occidental, des centaines de paysans ont obligé le constructeur indien Tata Motors à interrompre les travaux de construction d’une nouvelle usine.
Mais le face à face entre populations civiles et grands groupes industriels conduit évidemment à des résultats contrastés. En Inde toujours, en 2007, une gigantesque usine d’alumine a été construite illégalement dans l’État d’Orissa par Vedanta Ressources, filiale du groupe britannique Sterlite, sans même avoir obtenu l’accord d’exploitation de la mine de bauxite voisine, en dépit de l’opposition des écologistes et des paysans des environs |3|. Les dégâts sur l’environnement et la biodiversité étaient annoncés comme considérables, mais le taux de chômage dans la région a vaincu les ardeurs locales : « Nous n’avons pas osé protester, expliquait un paysan expulsé, car les autorités nous avaient promis des emplois dans l’usine. » Un membre d’une ONG locale avait conclu : « Si ce projet n’est pas stoppé, c’est vraiment que les lois n’ont aucune valeur dans ce pays. » En Inde encore, lorsque les ressources minières suscitent de grandes convoitises, les autorités locales n’hésitent pas à faire appel à des groupes paramilitaires pour chasser les paysans réfractaires |4|.
Faire reculer un puissant acteur du marché exige que les populations locales soient soutenues par une société civile organisée, ayant le pouvoir de réellement peser sur les autorités, ce qui suppose une presse indépendante. En Afrique en particulier, ce n’est bien souvent pas le cas, comme le montre depuis des années le silence médiatique qui a entouré l’exploitation sauvage d’immenses gisements miniers en République démocratique du Congo, à l’origine d’innombrables méfaits : elle a permis le financement d’achats d’armes lors de conflits qui, depuis les années 1990, ont causé la mort de 4 millions de personnes |5|. Dans ce pays, tout est réuni : les crimes internationaux, la corruption qui empêche tout contrôle et les très graves atteintes à l’environnement, sans parler d’un droit social inexistant.
Ces luttes, parfois victorieuses, sont en tout cas toujours au cœur d’une contradiction : sauver des richesses – celles de l’environnement – ou créer des richesses – des salaires inespérés pour une population très souvent précarisée. Cette contradiction ne peut être résolue que si l’État assume toutes ses responsabilités. Pour les États pauvres et les États émergents, l’urgence de nourrir le plus grand nombre relativise l’exigence écologique : certes, il est important de sauver la planète, mais pas en sacrifiant ceux qui crient famine. Inévitablement, demander à ces États de se sentir coresponsables impliquera en contrepartie des compensations financières versées par les États du Nord, un deal que ces derniers rechignent à accepter. C’est dire la responsabilité écrasante qui pèse sur les ONG du Nord lorsqu’elles accompagnent ces luttes et en favorisent l’universalisation.
Heureusement, elles ont à leur disposition le pouvoir d’Internet (comme d’ailleurs les multinationales, celles-ci ayant bien compris le profit qu’elles pouvaient en tirer, avec toutefois souvent un temps de retard sur leurs opposants). Grâce à la Toile, en effet, s’organise cette solidarité planétaire et se mutualisent en temps réel des savoirs offrant la documentation juridique et scientifique la plus spécialisée. Ce qui permet par exemple aux juristes des ONG d’apprécier la faisabilité d’une procédure contre un groupe industriel ou minier, quand son projet menace gravement l’environnement et la santé des populations. Depuis 2007, Sherpa collabore ainsi avec les avocats américains qui ont lancé une procédure contre six constructeurs automobiles devant un juge californien en raison de leur contribution aux émissions de gaz à effet de serre. Cette collaboration a permis de partager les études scientifiques de climatologues ou d’économistes spécialistes de l’industrie automobile extrêmement pointus. À l’avenir, cette mutualisation d’informations sera certainement décisive dans la mise en place de stratégies judiciaires ambitieuses.
On l’a vu par exemple à l’occasion de la longue bataille judiciaire conduite par des ONG et les victimes du naufrage en Bretagne du pétrolier Erika, affrété par Total, en décembre 1999. Grâce à la qualité du travail d’expertise des ONG et à leur implication, en janvier 2008, suite à un procès de quatre mois, la 11e chambre du Tribunal correctionnel de Paris a lourdement condamné Total et a reconnu pour la première fois l’existence d’un « préjudice écologique » (la cour d’appel de Paris confirmera ou non ce jugement en 2010, tant en ce qui concerne le préjudice écologique que pour la faute d’imprudence de Total).
Et Internet peut être aussi un outil irremplaçable pour mener au niveau planétaire des campagnes stigmatisant les forfaits d’un opérateur ou visant à faire sortir de l’anonymat des communautés victimes – au risque parfois de dérives difficiles à contrôler. Mais comment, en s’appuyant sur les réseaux de solidarité internationale, permettre aussi à ces communautés de donner du grain à moudre à leurs relais dans les pays du Nord afin d’engager des actions judiciaires plus efficaces pour défendre leurs intérêts ? Et comment dénoncer publiquement l’abîme existant encore trop souvent entre les séduisants discours éthiques des multinationales et les turpitudes de leurs bras armés dans une mine au fin fond de la Bolivie ou ailleurs ? Tel est l’enjeu pour la société civile internationale : mieux s’organiser pour devenir un contrepoids qui pèsera sur le cours de la mondialisation autrement qu’en se contentant de contre-feux.

Le nécessaire aggiornamento des ONG

Un bref rappel de l’histoire des ONG s’impose pour mieux mesurer la distance à franchir afin d’agir autrement que de façon symbolique sur le cours déshumanisé de la mondialisation |6|. C’est le 26 juin 1945 que le terme d’« organisation non gouvernementale » apparaît pour la première fois de façon officielle, dans l’article 71 de la charte des Nations unies : « Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent des questions relevant de sa compétence. » Mais il faudra attendre 1996 pour que les ONG soient reconnues comme des « experts techniques, conseillers et consultants » des Nations unies |7|. Sans l’intrusion des grandes ONG des droits humains dans le débat public, il est certain que la justice pénale internationale n’aurait pas pris l’essor que l’on sait. Essor qui, comme on l’a vu (voir supra, chapitre 5), fut pour ces ONG l’occasion de techniciser leur discours et leur expertise.
Mais les ONG des droits humains sont maintenant confrontées à des situations de conflits ethniques ou de montée du terrorisme qui exigent un niveau de lucidité, politique notamment, qui ne leur est pas toujours familier. Elles continuent heureusement à se faire entendre et celles, comme Human Rights Watch, qui fédèrent le maximum de compétences et sont dotées d’une grande réactivité ont le plus gagné en crédibilité. S’agissant des ONG humanitaires, elles aussi ont professionnalisé leur action. Même si, dans certains cas, elles doivent lutter pour ne pas devenir des suppléants des militaires et un placebo au cynisme des politiques.
Mais le saut qualitatif que les organisations de la société civile doivent accomplir pour permettre une mondialisation humanisée est d’une tout autre ampleur. En effet, les ONG du XXIe siècle doivent éviter un double piège : ne pas être instrumentalisées par la communication éthique des multinationales et ne pas perdre pied face à la complexité et la financiarisation grandissante de l’économie. Ce sont les enjeux liés à ce double défi que je vais successivement examiner dans la suite de ce chapitre.
Le premier défi est donc celui de l’attitude à adopter face aux grands groupes mondiaux qui, trente ans après l’« affaire Nestlé » que j’évoquais dans le premier chapitre, ont tous bien compris désormais, comme on l’a vu (voir supra, chapitres 6 et 7), l’importance d’affirmer haut et fort leur « responsabilité sociale », en adoptant des « codes de bonne conduite » ou en s’engageant dans des « partenariats » avec les ONG. Des partenariats qu’il nous fait maintenant revisiter, cette fois en questionnant leurs effets sur l’action des ONG elles-mêmes. Vont-ils leur permettre de jouer pleinement leur rôle ou vont-ils au contraire les suffoquer sous la pression de l’argent et de la séduction de leur message ? C’est que se semblaient induire les conclusions d’une enquête publiée en 2002 par la société française Man-Com Consulting auprès de quatre cents ONG |8| : 95 % d’entre elles estimaient que les entreprises avaient un rôle à jouer dans le « développement durable » ; et deux ONG sur trois étaient alors en relation avec des entreprises (mais dans 98 % des cas, les contacts avaient été noués à leur seule initiative).
C’est dans cet esprit, on l’a vu (voir supra, chapitre 6), que de grandes ONG se sont engagées dans des partenariats avec de grands groupes, comme celui établi en 2000 entre la FIDH et Carrefour, ou celui noué en 2003 entre Amnesty International et Casino. Objectif : améliorer le respect des droits humains chez les fournisseurs de ces chaînes de grandes surfaces, notamment en ce qui concerne le travail des enfants et l’application des normes de l’OIT. Mais on a vu que la portée réelle de ces accords était sérieusement affectée par la difficulté pour les ONG concernées de réaliser des contrôles efficaces.
Ce problème se retrouve peu ou prou dans le cas du Forest Stewardship Council (FSC), organisme créé en 1993 à l’initiative de militants du World Wildlife Found (WWF, Fonds mondial pour la nature), de Greenpeace et de Robin des bois pour promouvoir l’exploitation « responsable » du patrimoine forestier mondial (voir supra, chapitre 3). Ses initiateurs ont parrainé, voire suscité, des opérations conjointes avec des distributeurs de meubles et des papetiers. De grands groupes français, comme Carrefour, Les 3 Suisses, Castorama sont ainsi entrés dans le FSC. Dans la continuité de cette initiative, le 21 mars 2000, WWF a signé un accord de partenariat avec Lafarge, le leader mondial des matériaux de construction, aux termes duquel ce dernier est devenu membre fondateur du programme « Conservation Partner » – qui vise à préserver la biodiversité – et a injecté 1,1 million d’euros par an pendant cinq ans pour financer le programme « Forest Reborn » |9|. Les compétences des deux partenaires sont réputées complémentaires : Lafarge apporte son expertise en matière de réhabilitation des carrières et WWF ses connaissances en matière de biodiversité. Du côté de WWF, on s’est toujours défendu d’apporter ainsi une caution à Lafarge, tout en admettant être tout à fait lucide sur l’image « verte » dont Lafarge pouvait dès lors se prévaloir à travers le monde.
Cette collaboration a certes fait évoluer la politique environnementale affichée par le groupe français. Ainsi, en 2001, toujours dans le cadre de son partenariat avec WWF, le leader mondial des matériaux de construction a annoncé sa décision de réduire de manière significative les émissions de CO2 dans ses cimenteries |10|. Pour autant, quelques années après la signature de cet accord, beaucoup restaient sceptiques sur son impact en profondeur, s’agissant notamment des conditions de production de ciment dans les zones les plus reculées. En revanche, en terme de communication, il est certain que ce partenariat a permis à Lafarge d’être l’une des premières entreprises mondiales à s’autolabelliser « éthiquement et environnementalement correcte ». Mais ce n’est pas outrager WWF que de considérer qu’elle n’a pas toujours les moyens adaptés ni les équipes et les savoir-faire permettant de déterminer partout à travers le monde si les promesses sont suivies d’effets.
Ce handicap est probablement moins présent dans le cas de l’accord-cadre mondial signé le 12 septembre 2005 entre Lafarge et les fédérations syndicales internationales ICEM (International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers Unions – Fédération internationale des syndicats de travailleurs de la chimie), FITBB (Fédération internationale des travailleurs du bâtiment et du bois) et FMCB (Fédération mondiale des syndicats de la construction et du bois) |11|. « La valeur ajoutée de cet accord réside dans le fait que les trois fédérations disposent d’un réseau global de syndicats qui seront en mesure de contrôler l’application de l’accord », a en effet déclaré la secrétaire générale de la FITBB |12|. L’accord se réfère aux conventions de l’OIT, au pacte mondial de l’ONU et aux principes directeurs à l’attention des multinationales de l’OCDE. Il évoque également le salaire minimum vital « au moins égal au montant fixé par la législation nationale courante ou par les conventions collectives du pays telles qu’appliquées dans le métier ou le secteur concerné ». Un comité de surveillance, constitué de représentants de l’entreprise et des trois syndicats signataires, devait se réunir une fois par an au moins pour veiller à l’application de l’accord. De même, le 14 septembre 2005, le groupe sidérurgique français Arcelor a signé un « accord d’application mondiale sur les principes de responsabilité sociale d’entreprise » avec la Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM) et la Fédération européenne des métallurgistes (FEM).
Face à la puissance des acteurs privés de la mondialisation, ces exemples témoignent en tout cas l’ampleur de l’aggiornamento dans lequel ont dû s’engager les acteurs de la société civile.

La difficile question de la « gouvernance » des ONG

D’ailleurs, comme le suggère Philippe Ryfman, chercheur à Sciences-Po Paris, l’évolution des ONG commande désormais de qualifier plutôt certaines d’entre elles d’« organisations transnationales » (OTN) |13|. À l’évidence, ce terme convient beaucoup mieux à Médecins sans frontières (MSF), Action contre la faim (ACF), Amnesty International et surtout Oxford Committee for Famine Relief (Oxfam). Ce qui est très caractéristique dans l’évolution de ces associations, c’est la façon dont elles se sont structurées à l’échelon international. Elles ont en commun d’avoir un secrétariat international, localisé en général à Londres, Amsterdam ou Paris, et un conseil multinational qui reflète les différentes branches de l’organisation. L’ensemble est plus ou moins structuré et parfois en danger de bureaucratisation, car aucun dirigeant d’ONG n’a réussi à combattre efficacement cette maladie congénitale des ONG, véritable quadrature du cercle : se développer sans se bureaucratiser, la bureaucratisation étant toujours une déperdition d’imagination et d’initiatives.
Les nouvelles ONG qui se sont constituées (ou renforcées) depuis les années 1990 pour influer sur le comportement des acteurs du marché ne se sont pas organisées exactement sur le modèle des grandes organisations humanitaires. La tendance est plutôt à constituer des collectifs ou des fédérations d’associations qui, dans une logique transfrontalière, mettent en place un système de veille et d’échange d’informations. En France, c’est le cas du collectif L’Éthique sur l’étiquette (voir supra, chapitre 6), ou du CRID (Centre de recherche et d’information pour le développement), qui a fédéré plus de cinquante associations œuvrant en faveur d’une humanisation de la mondialisation. De même, aux États-Unis, que le collectif Sweatshop Watch. Ils essayent d’acquérir des compétences leur permettant de démystifier les communications éthiques du marché, afin de pouvoir contrarier – y compris judiciairement – les stratégies subtiles des multinationales.
Mais quel que soit leur mode d’organisation, les ONG, pour exercer une véritable fonction de contrôle de l’activité des entreprises, sont bel et bien confrontées au défi de perfectionner leur mode de « gouvernance ». Cela suppose que soient structurées en leur sein des pratiques fonctionnelles, mais aussi une plus grande transparence de leur fonctionnement institutionnel. Les dérives de certaines associations, minoritaires certes, peuvent en effet créer des dégâts collatéraux considérables pour les autres (l’odyssée navrante de « L’arche de Zoé » au Tchad en 2008 a ainsi gravement disqualifié l’action des grandes ONG qui s’efforcent de favoriser l’adoption internationale, en Afrique notamment). Enfin, pour auditer et dénoncer s’il le faut les nouvelles agences de notation sociale et environnementale, ces nouveaux collectifs ne seront crédibles que s’ils acceptent eux-mêmes d’être audités. Et dans tous les cas, le monde associatif gagnerait à afficher une meilleure visibilité de sa dimension financière. Car contrer le marché sur son double langage ou son manque d’exemplarité suppose que les associations et ONG acceptent elles-mêmes d’être irréprochables.
Cet impératif est d’autant plus difficile à satisfaire qu’un autre danger les guette : la vulgate néolibérale encourageant depuis les années 1980 les décideurs politiques à « dégraisser » les services publics et l’État, ils tendent de plus en plus à déléguer aux ONG les tâches qu’ils ne veulent plus remplir. Délégation non sans inconvénient ni ambiguïté, car elle tend à soumettre les ONG à l’agenda et aux souhaits des grands financeurs publics et privés. Résister à ces pressions exige donc de leur part, outre une transformation interne et une vigilance accrue, de se hisser à un niveau exceptionnel de technicité et de compétence. À la hauteur de celui dont se dotent chaque jour un peu plus les acteurs du marché pour contrer la contestation de leurs actions et se poser en alliés de l’humanité.

Décoder la communication éthique du marché

Depuis les années 2000, les dirigeants des multinationales ne cessent en effet de « stocker de l’éthique », dans le but évident de prévenir la désaffection pour leurs produits des citoyens, plus réceptifs qu’on ne le croit aux critiques argumentées de leurs pratiques développées par les ONG. Cela est particulièrement manifeste dans le secteur de la grande distribution, où les consommateurs sont de plus en plus submergés de « messages éthiques » : rapports de « développement durable », certificats de bonne conduite émis par les agences de notation, chartes d’engagement éthique, etc. Et dans les travées des hypermarchés, le consommateur est bombardé de labels éthiques, produits verts, équitables, etc. Des cosmétiques à l’assurance, tous les produits et services rivalisent désormais dans l’excellence éthique ou équitable.
Mais cette débauche de « communication éthique » ne saurait être crédible sans la validation de « tiers de confiance » indiscutables, tâche dont sont censées s’acquitter les grandes agences de notation sociale et environnementale (comme Vigeo en France, qui « mesure les performances des entreprises en matière de développement durable et de responsabilité sociale »). Ayant rencontré certains de leurs représentants, j’ai pu constater à quel point celles-ci étaient en la matière fort loin du compte. Alors que les grands cabinets d’audit financier dépêchent couramment leurs auditeurs à Djakarta ou à Brazzaville pour contrôler les comptes de filiales de grands groupes pétroliers, on attend toujours qu’une équipe de ces agences, après une investigation à Pointe-Noire ou Caracas, dénonce de graves manquements aux engagements pris par les maisons mères à Paris ou à Londres. Ces agences de notation ne manquent pourtant pas de moyens, puisqu’elles sont financées par ceux-là mêmes qu’elles doivent noter…
Si les pouvoirs publics capitulent et si les tiers de confiance du secteur privé ne disposent ni d’une totale liberté critique ni de moyens adaptés, c’est aux grandes ONG de relever ce défi. À elles dans le futur de créer des cabinets d’expertise dotés des meilleurs savoir-faire, capables de détecter par des enquêtes sur place le double langage d’un acteur du marché : gesticulations éthiques d’un côté, comportements de braconnier dans les zones reculées de l’autre (exemple aujourd’hui de ce genre de défi : quand un groupe français argue que le bois qu’il importe d’Afrique est synonyme de développement durable et que les acteurs locaux ont résisté à toutes les corruptions, bien rares sont encore les ONG capables de vérifier la véracité de cette affirmation).. Ces cabinets d’expertise devront savoir travailler aussi bien avec les auditeurs financiers et les commissaires aux comptes qu’avec les syndicats et les associations des consommateurs |14|.
Car pour déchiffrer les annonces « éthiques », il faut connaître la méthodologie des marchés et pouvoir analyser des produits. Greenpeace publie ainsi chaque trimestre un classement mondial des fabricants d’électronique en fonction de leur engagement pour une « high-tech responsable ». Démystifier l’« éco-conception » d’un produit suppose que les ONG se dotent de laboratoires d’analyses scientifiques du meilleur niveau. Et on pourrait multiplier les exemples. En effet, pour les entreprises, à chaque fois que l’adjectif « éthique », « écologique » ou « équitable » viendra valoriser un produit ou un service, la tentation de la supercherie sera d’autant plus grande que les consommateurs n’y verront que du feu et que les ONG seront incapables de décoder les messages.
Ainsi, aux États-Unis, Exxon-Mobil a été accusé de payer des millions de dollars à des experts indépendants renommés, pour être blanchi dans l’affaire de l’Exxon-Valdez. Comme d’autres groupes pétroliers, le géant américain a également été accusé de financer les travaux d’autres experts pour créer un doute sur le lien de causalité entre les énergies fossiles et le réchauffement climatique, ce qui a contribué à installer la culture du doute sur l’existence de ce lien. C’est dire l’ampleur du défi technique et scientifique que doivent relever les ONG pour aider les consommateurs, mais aussi les actionnaires et les syndicats, à ne pas être dupés par la communication – sinon la propagande – et les produits « éthiques » des multinationales. Ils l’ont déjà été à bien des occasions, s’agissant notamment de la santé financière de certaines grandes entreprises.

Le droit d’ingérence éthique et écologique

Ce qui nous renvoie au second grand défi pour les ONG : comment agir face à la financiarisation croissante de l’économie, sa complexité et ses dérives ? Et comment obtenir réparation pour les victimes des « crimes écologiques » des multinationales ? Cela pose cette fois plus largement la question du « droit d’ingérence éthique et écologique » à opposer à la revendication de « souveraineté » des acteurs du marché, argument qu’ils invoquent pour refuser de rendre des comptes sur leurs supposés engagements en faveur de l’humanité.
Ce nouveau droit d’ingérence a commencé à être expérimenté par des groupements pionniers d’ONG, comme la coalition Publiez ce que vous payez (PCQVP), dont j’ai déjà brièvement évoqué l’action (voir supra, chapitre 4) : créée en juin 2002 à l’initiative de Global Witness (Royaume-Uni) et de plus de trois cents ONG et groupes de pression issus d’une cinquantaine de pays, elle a mené depuis un effort de lobbying dans tous les secteurs des métiers comptables et financiers. Le postulat de l’action de PCQVP, c’est que la responsabilité des entreprises et la transparence de leurs opérations financières sont essentielles pour mieux connaître les ressources dont disposent les gouvernements et leur demander une meilleure gestion au service des citoyens.
Ces ONG ont habilement fait le lien entre transparence, bonne gouvernance et lutte contre la corruption. En exigeant et en obtenant d’un certain nombre de sociétés pétrolières la publication de toute l’information financière pertinente, elles ont mis en œuvre de façon effective ce nouveau droit d’ingérence éthique et écologique. Certaines entreprises rechignent, opposant le risque de perdre leurs avantages concurrentiels. L’annonce par BP de son intention de « publier ce qu’il a payé » en Angola en 2001 lui a d’ailleurs valu de la part de la compagnie nationale angolaise des menaces de résiliation de contrat. On peut souhaiter que marchés financiers, analystes et fonds d’investissement ne voient, à terme, que des avantages à publier une meilleure information financière. Mais les compagnies pétrolières restent bien souvent complices de régimes corrompus et ne sont guère disposées à monnayer bonne réputation contre départ forcé du pays.
La coalition PCQVP s’est également intéressée à la question sensible des normes comptables internationales. Elle a donc interpellé l’IASB (International Acounting Standards Board) et a appelé en mai 2006 à une évolution des normes IFRS (International Financial Reporting Standards), afin que les multinationales publient leurs comptes pays par pays, en détaillant pour chacun de ceux où elles interviennent « les sommes versées au gouvernement, les coûts et les volumes de production, le chiffre d’affaires et les profits, les noms des filiales clés et enfin les réserves ». Cette coalition n’a pu gagner en crédibilité que parce qu’elle s’est attaché des compétences comptables et financières qui n’ont rien à envier à celles des plus grands groupes. C’est ce qui la rend légitime lorsqu’elle souligne la dimension globale des opérations de ces derniers, tout en rappelant que la plupart des citoyens agissent dans un contexte local et que c’est bien à ce niveau que ces entreprises devraient s’engager. Crédible également lorsqu’elle demande une comptabilité fournissant des informations clés pays par pays, afin de permettre aux citoyens de réclamer des comptes aux gouvernements qui perçoivent des revenus de la part des multinationales.
Cette initiative est venue du monde associatif anglo-saxon qui, nous l’avons vu, baigne dans la culture de l’efficacité tout en étant largement irrigué par l’argent privé. Parce qu’elle s’est hissée à un niveau de compétence et de savoir-faire inégalé en la matière, la coalition a ainsi pu marquer des points ces dernières années. Avec le concours d’organisations internationales, elle a également initié en 2003 l’Initiative pour la transparence dans les industries d’extraction (ITIE). Ce projet soutient le renforcement de la bonne gouvernance en exigeant la publication détaillée et la vérification des paiements faits par les multinationales et les recettes des gouvernements venant du pétrole, du gaz et des activités minières |15|. Des progrès ont été depuis enregistrés dans certains pays et des groupes pétroliers ont fait d’authentiques efforts de sincérité.
Ce qui a été inventé s’agissant des ressources pétrolières et minières pourrait s’appliquer à d’autres activités industrielles. De nouvelles coalitions pourraient, par exemple, se porter sur les multinationales du secteur textile, les obligeant à être totalement transparentes sur les conditions de travail de leurs sous-traitants et de leurs fournisseurs. La force de ces coalitions dépendra largement de leur capacité d’y agréger d’autres acteurs que les seules ONG, en particulier les syndicats. Encore trop modestes, des rapprochements ont déjà eu lieu comme, en France, celui entre Amnesty International et la CFDT. Mais il faut aller plus loin : le nouveau droit d’ingérence ne pourra vraiment s’imposer que lorsque, en partenariat avec ces coalitions, de grandes centrales syndicales, des associations de consommateurs et, à un horizon plus lointain, des fonds de pension stigmatiseront à l’échelon mondial et d’une seule voix les turpitudes des multinationales.
C’est notamment un enjeu pour l’association Sherpa, qui peine à forger des alliances avec le monde syndical. Quelques signes encourageants sont cependant apparus en 2008, notamment dans le dossier concernant plus de huit cents travailleurs du Congo-Brazzaville brutalement et injustement licenciés en 1992 par la société Comilog, qui exploitait au Gabon depuis 1959 une mine de manganèse et employait ces cheminots congolais pour assurer le convoyage du minerai jusqu’au port de Pointe-Noire. Seize ans après les faits, ceux-ci n’avaient toujours reçu aucune indemnisation. Le groupe français Eramet étant devenu en 1995 le principal actionnaire de la Comilog, Sherpa, mandatée par le collectif des travailleurs Comilog-Congo, a engagé pour la première fois, fin 2007, devant le conseil des prud’hommes de Paris, la responsabilité d’une société mère pour les violations du droit du travail de l’une de ses filiales à l’étranger. Dans cette procédure, où Sherpa a obtenu le soutien officiel de la section de la Fédération nationale des mines et de l’énergie-CGT du groupe Eramet, la décision du conseil des prud’hommes de Paris était attendue pour la fin 2009 |16|.
Autre partenariat engagé par Sherpa sur saisine de travailleurs et anciens travailleurs d’Areva, celui qui s’est traduit par la publication de deux rapports communs, en avril 2005 et avril 2007 |17|, avec la CRIIRAD, Médecins du monde, l’association des anciens travailleurs de Mounana (Gabon), la CATRAM (Gabon) et l’association nigérienne Aghir in’ Man : leur objet était de dénoncer les conséquences pour la santé des anciens et actuels travailleurs des filiales minières d’Areva au Gabon et au Niger de leur exposition pendant des années aux poussières d’uranium (la mine gabonaise a été fermée).
Le 19 juin 2009, un accord a été signé entre Sherpa, Médecins du monde et Areva, prévoyant la création d’observatoires de la santé autour des sites miniers exploités par Areva ainsi que d’un Groupe pluraliste d’observation de la santé |18| À cette occasion, Philippe Vivien, directeur des ressources humaines d’Areva, a déclaré : « En instituant un système de veille sanitaire à l’échelle mondiale et en s’appuyant sur un dispositif de réparation d’éventuels préjudices subis par les collaborateurs étrangers et français sur les sites miniers d’Areva, cet accord marque une étape importante dans le nécessaire dialogue entre un opérateur minier responsable et la société civile. »
La difficulté en l’espèce a été de collationner sur place – sans risque pour les témoins et les plaignants – la preuve d’un vraisemblable lien de cause à effet entre le défaut de protection de certains travailleurs dans une mine et certaines maladies professionnelles. Un lien de causalité déjà délicat à prouver en France ; et évidemment encore plus difficilement à 5 000 kilomètres, sur des territoires dénués de toute compétence technique ou scientifique. À l’inverse, les grands groupes peuvent opposer des moyens financiers qui leur permettent, par exemple, de commander des études épidémiologiques de haut niveau – en apparence en tout cas –, ayant pour objet de démentir les mises en cause des ONG, qui relèveraient du pur fantasme.
En dépit de cette asymétrie de moyens, grâce à la coalition de compétences des associations impliquées pendant plus de six ans d’enquête et de négociations, un accord inventif a été trouvé. Il permettra d’obtenir l’indemnisation des travailleurs des sites miniers en cas de maladies relevant du tableau VI de la Sécurité sociale française – en vigueur depuis le 21 décembre 1985, il répertorie les affections provoquées par les rayonnements ionisants – et le suivi par des experts indépendants des conditions d’hygiène et de sécurité sanitaire sur les sites miniers d’Areva.
L’humanisation du monde exige donc que la société civile se démocratise sans perdre d’efficacité tout en se professionnalisant. On a vu comment elle élaborait de nouvelles stratégies à l’égard des acteurs privés. Pendant des années, elle a demandé des comptes aux multinationales et aux pouvoirs publics. Mais elle doit également se doter des moyens de le faire de façon effective à l’égard des grandes institutions financières.

Pour une responsabilité des institutions financières

Si un comportement a été stigmatisé dans les forums sociaux mondiaux, c’est bien celui des institutions financières et notamment les politiques d’ajustement structurel en Afrique et leurs conséquences sociales parfois effroyables. Dénonciation largement et inespérément appuyée en 2002 par Joseph E. Stiglitz, prix Nobel d’économie et ancien vice-président de la Banque mondiale |19|. Alors, verra-t-on un jour un des responsables du FMI ou de la Banque mondiale poursuivi devant une juridiction internationale ou nationale ?
En effet, il sera de moins en moins admissible que les plus grands pouvoirs s’appuient sur une totale irresponsabilité juridique. Quel extraordinaire paradoxe, en effet, que cette évolution de la société internationale qui l’a conduite à donner de plus en plus de pouvoir à un nombre de plus en plus restreint de personnes, tout en leur conférant une irresponsabilité juridique statutaire. Le droit et le juge chargé de le faire respecter devront désormais apporter une réponse à ceux qui demandent des comptes aux institutions financières quand les graves erreurs de leurs dirigeants affectent durablement le sort de millions de personnes.
Ce chantier est sans doute l’un des plus difficiles, car il implique de concilier deux principes qui s’opposent : le premier, essentiel, est d’assurer la pérennité de l’action de ceux qui ont en charge l’intérêt général ; le second est de pouvoir sanctionner les fautes les plus graves, quelle que soit la position juridique de l’individu ou de la personne morale concernés. En effet, si demain le président du FMI ou de la Banque mondiale ou un de leurs directeurs opérationnels étaient pris en flagrant délit d’une décision provoquant de grandes souffrances collectives, pourquoi ne pourraient-ils pas répondre de leurs actes, alors que l’on demande des comptes au moindre petit fonctionnaire national qui interprète mal le code des marchés publics ? Pour autant, en raison du premier principe évoqué, la démocratie et l’action contre la pauvreté dans le monde seraient en péril si le droit permettait de confondre responsabilité politique et responsabilité juridique. Quels sont alors les fondements de cette irresponsabilité juridique ?
On rappellera que la Banque mondiale est une organisation internationale – comme les différentes entités qui dépendent d’elle, la SFI (Société financière internationale), la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement), etc. –, une institution spécialisée rattachée à l’ONU et disposant de la personnalité juridique. L’institution et ses fonctionnaires bénéficient de l’immunité de juridiction, au même titre que les autres institutions spécialisées, comme le stipule la convention du 21 novembre 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies (approuvée par l’Assemblée générale de l’ONU dans sa résolution 179-II) : « Les institutions spécialisées, leurs biens et avoirs |…| jouissent de l’immunité de juridiction, sauf dans la mesure où elles y ont expressément renoncé dans un cas particulier. |…| Les locaux des institutions spécialisées sont inviolables. Leurs biens et avoirs |…| sont exempts de perquisition, réquisition, confiscation, expropriation ou de toute autre forme de contrainte exécutive, administrative, judiciaire ou législative. |Leurs| archives et, d’une manière générale, tous les documents leur appartenant ou détenus par elles sont inviolables. »
De plus, ces institutions, leurs avoirs, revenus et autres biens sont « exonérés de tout impôt direct, |…| de tout droit de douane et de toutes prohibitions et restrictions d’importation ou d’exportation à l’égard d’objets importés ou exportés par |elles| pour leur usage officiel, |…| de tout droit de douane et de toutes prohibitions et restrictions d’importation ou d’exportation à l’égard de leurs publications ». Enfin, pour ces institutions, les priorités, tarifs et taxes sur le courrier, les télégrammes et autres communications sont assimilés aux missions diplomatiques des États étrangers. Leur correspondance officielle est aussi exonérée de toute censure étatique.
En 2008, les juristes de Sherpa, en partenariat avec d’autres ONG (dont le Comité pour l’annulation de la dette du tiers monde, CADTM) et avec le soutien de plusieurs professeurs de droit d’horizons différents, ont engagé une réflexion visant à déterminer comment pourrait être imputé à la Banque mondiale – ou à un de ses dirigeants – un grave dommage subi par une population d’un pays du Sud. Il ne s’agit pas, comme cela est fait parfois abusivement dans certaines agoras, d’accuser la Banque mondiale de complicité de crimes contre l’humanité. Les procédures déclenchées dans les années à venir devront être adossées à une démonstration juridique qui aura comme ambition d’être indiscutable.
Les obstacles juridiques sont évidemment nombreux, mais, s’agissant des conditions dans lesquelles des prêts ont été consentis à certains États africains, nous pensons être en mesure de démontrer que la responsabilité de la Banque mondiale peut être engagée. En effet, la mise en place de ces prêts a été à l’origine d’une incroyable gabegie et de dommages considérables occasionnés à certains groupes de population. Cela aurait pu être évité si les obligations du contrat et la loi interne de la Banque mondiale avaient été respectées. Et la preuve pourrait être apportée que la Banque mondiale, alors qu’elle en avait les moyens et le mandat, a pu, dans bien des cas, laisser se volatiliser une proportion importante de deniers publics, métabolisés en avoirs dissimulés dans des paradis fiscaux. La responsabilité des institutions financières internationales n’est pas ici de s’être tue, mais bien d’avoir laissé faire alors qu’elle avait promis aux populations civiles concernées d’éviter cette situation.
Nous explorons donc cette piste de responsabilité, avec d’autres ; elle vise à prendre les grands décideurs de la globalisation au pied de la lettre. On ne peut pas, comme le fait la Banque mondiale, développer une loi interne de plus en plus éthique et s’en affranchir en toute impunité. Certes, il existe une procédure d’inspection au sein de l’institution : le « panel ». Mais ses limites et son caractère non juridictionnel sont évidents. Ce service d’inspection n’a même pas la possibilité de caractériser les conséquences de la violation par la Banque mondiale des principes de sa loi interne. Les juristes de Sherpa ont suivi plusieurs de ces inspections, notamment au Tchad – le projet de l’oléoduc – ou au Cameroun. Les résultats sont des plus mitigés. Cette institution atypique a cependant un mérite : elle permet aux ONG de rappeler que le comportement de la Banque mondiale peut, et doit, être apprécié non pas simplement à l’aune de son ordre juridique propre, mais également au regard de l’ensemble des règles du droit international.
D’autant que la Banque mondiale a adopté depuis la fin des années 1980 de nombreuses directives opérationnelles relatives aux études d’impact sur l’environnement, aux opérations envisagées, au traitement des personnes déplacées, etc. Cette multiplication de ses engagements et de ceux de ses filiales débouchera nécessairement sur des responsabilités juridiques. Bien que nous ne mésestimions pas l’importance des chantiers, il ne peut en être autrement. Avec des ONG africaines, nous avons depuis 2007 exploré la faisabilité d’une procédure en nullité de la dette qui pèse sur certains des pays les plus pauvres de la planète. Dette illégitime et odieuse. Des ONG spécialisées, comme le CADTM, font sur ce sujet des propositions audacieuses : des idées de procédures qui vont encore plus loin que celles envisagées contre la Banque mondiale et qui sont encore des procédures fictions, mais qui méritent d’être étudiées.
Au fond, il s’agit de dupliquer à l’égard de ces institutions financières la même stratégie que celle employée face aux acteurs du marché : sanctionner le non-respect de leurs engagements en faveur du développement durable, de la bonne gouvernance, de la lutte contre la corruption, etc. L’immunité des chefs d’États, y compris ceux en exercice, a vacillé devant la gravité de certains de leurs forfaits. Celle des dirigeants de ces institutions vacillera aussi quand la preuve de certains de leurs très graves manquements sera rapportée.
Reste toutefois une question essentielle, comme on l’a vu à plusieurs reprises, celle des moyens nécessaires aux acteurs de la société civile pour améliorer leur expertise et développer toutes ces nouvelles actions contre les auteurs des crimes du marché. À cet égard, un problème majeur – que nous avons déjà évoqué au chapitre 3, mais qu’il importe d’examiner maintenant plus en détail – se pose de façon aiguë : celui du risque de privatisation par le marché de l’action de ces acteurs.


|1| Béatrice POULIGNY, « L’émergence d’une société civile internationale ? Processus et enjeux politiques », in Les Associations et l’Europe en devenir/Associations and Emerging Europe, La Documentation française, Paris, 2001, p. 101-107.

|2| Dans les années 1970, ces pays avaient promis de consacrer 0,7 % de leurs richesses à l’aide publique au développement ; trente ans plus tard, cette aide n’atteint même pas 0,4 %. En 2002, les États du G8 réunis à Monterrey, au Mexique, avaient promis qu’ils doubleraient leur aide. Des promesses répétées depuis à chaque sommet du G8. Et le Sud attend toujours, désespérément.

|3| Pierre PRAKASH, « Une région indienne sacrifiée sur l’autel du dieu aluminium », Libération, 18 mai 2007.

|4| Ilina SEN, « Groupes miniers contre populations tribales », Courrier international, 16-22 novembre 2006.

|5| Philippe BERNARD, « Uranium en jachère au Congo-Kinshasa », Le Monde, 18 avril 2007.

|6| Sur cette histoire, on lira utilement le livre de Philippe RYFMAN, Les ONG, La Découverte, coll. « Repères », Paris, 2009.

|7| CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL DES NATIONS UNIES, Relations aux fins de consultations entre l’Organisation des Nations unies et les organisations non gouvernementales, 25 juillet 1996.

|8| MAN-COM CONSULTING, L’État des rapports ONG et entreprises. Rapport 2002, résultats et analyse de l’enquête effectuée auprès du panel ONG Ecodialog à l’occasion du Forum d’Agen ONG-Entreprises, Paris, 2002.

|9| « Lafarge et le WWF : un partenariat mondial pour la protection de l’environnement », communiqué de presse de Lafarge, 21 mars 2000.

|10| « Lafarge s’engage à réduire ses émissions de CO2 au plan mondial », communiqué de presse de WWF, 6 novembre 2001.

|11| Accord sur la responsabilité sociale de l’entreprise et sur les relations sociales internationales entre le groupe Lafarge, la FITBB, l’ICEM et la FMCB, , 12 septembre 2005.

|12| « ICEM signs global agreement with French-based Lafarge », ICEM News Release, n° 19, , 12 septembre 2005.

|13| Philippe RYFMAN, « La “mondialisation de la solidarité” par les organisations non-gouvernementales : mythes ou réalités », in Guillaume DEVIN (dir.), Les Solidarités transnationales, L’Harmattan, Paris, 2004.

|14| Ce qui pose évidemment le problème crucial du financement des ONG pour qu’elles puissent développer de tels outils. À cet égard, le contraste est frappant entre les dispositifs divers qui permettent en Europe du Nord de financer des associations puissantes (comme Greenpeace, dont le siège est à Amsterdam ; son budget annuel était en 2007 de 212 millions d’euros et elle salariait quelque 1 500 personnes dans le monde, aidées par dix fois plus de volontaires) et la maigreur – pour ne pas dire la quasi-inexistence – des aides accordées aux ONG par l’État français.

|15| Les principes ITIE ont été adoptés à la conférence de Lancaster House (Londres) en juin 2003 et les critères ITIE à Londres en mars 2005. À ce jour, vingt pays ont endossé ou appliquent effectivement ces principes (voir : ).

|16| Voir .

|17| Ibid.

|18| « Sites miniers : Areva et Sherpa créent un dispositif d’observation de la santé », , 19 juin 2009.

|19| Joseph E. STIGLITZ, La Grande Désillusion, Fayard, Paris, 2002.