En janvier 2008 doivent entrer en vigueur des accords commerciaux entre l’Union européenne et les pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique qui menacent les objectifs d’éradication de la pauvreté.

Les accords de partenariat économique (APE) entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) constituent une rupture fondamentale dans les politiques commerciales européennes. Jusqu’en 2000, les relations des deux blocs régionaux étaient régies par les Conventions dites « de Lomé ». La grande spécificité du régime de Lomé était de reconnaître que la différence de niveau de développement entre pays européens et pays ACP devait entraîner une différence d’obligations entre les parties. Il était basé sur un système novateur de « préférences non réciproques », qui permettait à la plupart des produits des pays ACP d’entrer librement, et sans contrepartie, sur les marchés européens.

En terme de développement, le bilan de ce régime commercial unique en son genre est décevant. Certes, l’Union européenne est restée le premier partenaire commercial des pays ACP. Mais la part de marché de ces pays sur le marché européen est passée de 6,7% en 1976 à 2,8% en 1996 |1| et les exportations des ACP sont restées concentrées sur une petite dizaine de produits, principalement agricoles. Leur tissu industriel s’est peu ou pas développé, leur capacité productive reste limitée en quantité et en qualité. La part des pays ACP dans les investissements directs de l’UE est tombé en 1999 à 1,7%, contre 2,8 % en 1996.

Malgré leur caractère novateur, les conventions de Lomé avaient de nombreuses limites. La progressivité des droits de douane européens, qui augmentent au fur et à mesure du degré de transformation des produits, a ainsi contribué au renforcement de la spécialisation des pays ACP sur les produits primaires (agriculture d’exportation et extraction minière). Les normes phytosanitaires européennes n’ont cessé de se durcir, rendant les exportations vers l’Union plus difficiles, tandis que la libéralisation mondiale des échanges – et donc la baisse générale des tarifs douaniers européens – érodaient de fait les avantages commerciaux dont bénéficiaient les ACP vis-à-vis des autres exportateurs. En fait, cette marginalisation croissante des pays ACP ne disqualifie pas les préférences commerciales accordées par l’Union européenne. Elle montre simplement que le commerce international ne peut être la seule clef du développement.

Non conformité avec les règles de l’OMC

Le bilan décevant de Lomé est le premier des arguments mis en avant pour justifier une remise à plat des relations entre l’Union européenne et les pays ACP. Il en est un autre, imparable pour la Commission européenne : celui de la non conformité des conventions de Lomé avec les principes de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Ainsi, la clause de la nation la plus favorisée stipule que tout pays doit accorder à l’ensemble de ses partenaires commerciaux le traitement qu’il accorde à « la nation la plus favorisée » (égalité de traitement de l’ensemble des partenaires commerciaux). Alors que le GATT prévoit qu’un pays développé peut accorder à l’ensemble des pays en développement ou à l’ensemble des pays les moins avancés (PMA) un régime tarifaire préférentiel, sans réciprocité, le régime commercial de Lomé entraînerait de fait une « discrimination » entre les pays ACP et les autres pays en développement.

Il fallait donc renégocier Lomé |2|->http://solidarite.asso.fr/home/2006… et Goliath , argumentaire contre les APE. J. Berthelo%85.pdf| . De ces renégociations est né l’Accord de Cotonou, signé en juin 2000, qui encadre les relations entre l’UE et les pays ACP jusqu’en 2020. Il se donne officiellement comme objectifs « la réduction et à terme l’éradication de la pauvreté ; le développement durable et l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale » (Article 1) et se compose de trois volets principaux : un volet de coopération au développement (réforme de l’aide européenne), un volet politique (dialogue UE-ACP) et un volet commercial, le plus important. Sur ce dernier point, le plus important pour la Commission, il modifie profondément le régime commercial de Lomé en adoptant l’option fondamentale du libre échange. Concrètement, cela se traduit par la négociation d’Accords de partenariat économique entre l’UE et six régions ACP |3| , accords qui s’appuient sur l’article XXIV du GATT et la possibilité d’une dérogation au principe de la clause de la nation la plus favorisée dans le cadre de zones de libre-échange réciproques.

Lancées officiellement le 27 septembre 2002, il y a tout juste cinq ans, les négociations de ces Accords de partenariat économique doivent s’achever dans les prochains mois, pour une entrée en vigueur dès le 1er janvier 2008, date théorique d’expiration de la dérogation accordée par l’OMC pour un maintien provisoire du régime préférentiel de Lomé |4| . Elles couvrent un très large éventail de sujets : commerce des produits agricoles et industriels, commerce des services, politique de concurrence, droits de propriété intellectuelle, mesures sanitaires et phytosanitaires, investissements, marchés publics, etc. Donc y compris les fameux « critères de Singapour », que les pays en développement avaient refusé d’inclure dans les négociations de l’OMC.

Commerce et développement : l’a priori idéologique de la Commission

Du côté européen, ces négociations commerciales sont menées par la Commission qui a reçu mandat des Etats membres. Elle le fait dans la plus grande opacité, sans véritable contrôle, notamment des parlements nationaux et européens.

Pour la Commission européenne, les APE favoriseront nécessairement le développement et la réduction de la pauvreté, à travers la libéralisation des échanges et la mise en place d’un cadre adéquat pour attirer les investissements. Le discours est bien rodé : ces accords vont permettre un plus grand accès aux marchés de l’Union, des économies d’échelle pour les producteurs et des importations moins chères pour les consommateurs. Une concurrence accrue entre l’UE et les pays ACP devrait stimuler l’investissement et les transferts de technologie et accroître la compétitivité et donc efficacité, notamment par la baisse du coût des services, garantir une forte croissance et donc… le développement et la réduction de la pauvreté.

On sait pourtant que le lien entre libéralisation des échanges, croissance économique et développement est purement théorique. En 1995, douze pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée ont ainsi signé des accords de partenariat économique avec l’Union Européenne. Après dix ans de mise en oeuvre, l’objectif affiché d’une « zone de prospérité partagée » est loin d’être atteint. Les déséquilibres Nord-Sud se sont creusés puisque, sur la période, l’écart de PIB entre les deux zones, qui était de 1 à 12, est passé de 1 à 20. Les investissements directs tant attendus ne sont pas au rendez-vous et le faible tissu industriel méditerranéen a considérablement souffert de la concurrence des importations européennes. L’excédent commercial annuel de l’Union vis-à-vis des pays Euromed atteint 33 milliards d’euros, chiffre à comparer aux 3 milliards d’aide annuelle. Il en résulte une dépendance de plus en plus forte vis-à-vis des importations, un déficit extérieur croissant et une augmentation de l’endettement. Dans son rapport 2007 sur le commerce et le développement, la CNUCED développe une analyse détaillée des conséquences des accords Nord-Sud de libre échange. Elle recommande la plus grande prudence face à ces processus de libéralisation : les bénéfices pour les pays en développement sont pour le moins limités et l’espace politique nécessaire pour formuler et poursuivre leurs propres stratégies de développement s’en trouve considérablement restreint. La CNUCED suggère fortement aux pays du Sud de privilégier l’intégration et la coopération régionale.

Une menace pour la souveraineté alimentaire et le développement industriel

Pour les économies européennes, et à l’exception des DOM-TOM qui demandent un traitement spécifique aujourd’hui refusé par la Commission, l’impact de la signature des accords de libre échange avec les pays ACP sera vraisemblablement limité : la plupart des produits issus de ces pays disposent déjà d’un accès privilégié au marché de l’Union européenne. L’approfondissement de la libéralisation du secteur des services est par contre une aubaine pour les multinationales européennes.

Il en va tout autrement pour les économies des pays ACP. Même si aucune évaluation globale et systématique des conséquences des APE sur les pays ACP n’a été réalisée, la plupart des études d’impact sectorielles s’accordent sur une augmentation probable des importations en provenance de l’Union européenne (importations supplémentaires ou substitution des importations européennes à des importations d’une autre origine) |5| . Le risque est particulièrement important dans le domaine agricole, qui emploie la plus grande part de la population active de ces pays. La mise en concurrence directe des producteurs ACP avec ceux d’Europe, alors que les écarts de productivité entre les deux ensembles sont considérables, pourrait avoir des effets catastrophiques sur la pérennité des exploitations familiales et, à terme, sur la sécurité et la souveraineté alimentaire. Ce risque est d’autant plus grand que la concurrence est faussée par la Politique Agricole Commune (PAC) qui, même si elle a beaucoup évolué, continue de permettre la vente sur les marchés internationaux de produits agricoles européens en dessous de leur coût de production. Seules quelques filières agro-industrielles d’exportation des ACP (cacao, coton, etc.), grandes consommatrices de produits importés, seraient susceptibles de bénéficier d’une baisse du coût des importations et donc de voir leur compétitivité renforcée.

En contrepartie, les APE ouvriront peu de nouvelles opportunités d’exportation aux pays ACP en direction de l’UE puisque les difficultés d’accès au marché de l’UE ne sont pas aujourd’hui tarifaires, mais dépendent de la capacité des entreprises ACP à proposer des produits adaptés aux exigences et aux normes du marché européen. Si quelques rares pays ACP ont réussi à développer des filières industrielles, c’est notamment grâce à une politique de protection économique de ces secteurs. L’arrêt de ces protections, à court ou moyen terme, risque de provoquer un choc industriel avec, là encore, des conséquences importantes en terme d’emplois. L’enjeu est pourtant, dans ces pays, de développer les industries de transformation existantes et de permettre l’émergence d’industries de transformation nouvelles. Avec les APE se pose donc la question fondamentale de la possibilité, pour les pays ACP, de rompre à moyen ou long terme avec la division internationale du travail qui les cantonne dans une économie de rente, de plantation et d’extraction minière.

Enfin, les droits de douane constituent aujourd’hui une part très significative des recettes des gouvernements ACP |6| . L’Union européenne étant l’un des principaux fournisseurs des différentes zones ACP, la baisse des recettes douanières sur les importations de produits européens est susceptible de dégrader de façon très importante les finances publiques des Etats ACP. Les besoins en investissements (secteurs sociaux, infrastructures, etc.) sont pourtant considérables et conditionnent toute perspective de développement économique. Dans le contexte actuel, la question d’éventuels modes de financements alternatifs via l’aide publique au développement (qui ne cesse de décliner), par la fiscalité interne sur les entreprises (qui ont déjà un problème de compétitivité) ou par la fiscalité sur les ménages (dont le pouvoir d’achat est déjà très faible) ne trouvera pas de solution à court terme.

Mobilisations internationales contre les APE

Telles qu’elles sont engagées, les négociations entre l’Union européenne et les pays ACP ne peuvent aboutir à la signature d’accords permettant d’atteindre les objectifs de développement durable, de réduction des inégalités Nord-Sud et de réduction de la pauvreté. Le gouvernement britannique s’est ému, en mars 2005, de la tournure prise par les négociations, qui s’apparentent de plus en plus à une tentative d’ouverture par la force des marchés des pays ACP aux produits européens. En mars 2006, le Parlement européen s’est inquiété de l’impact des APE sur le développement des ACP |7| . Suite au rapport d’information du député Jean-Claude Lefort, la délégation de l’Assemblée nationale française pour l’Union européenne a adopté, à l’unanimité, un avis très critique. Face à des interrogations de plus en plus nombreuses, et à la réticence affichée d’un nombre croissant de pays ACP, la Commission européenne s’est engagée à prendre davantage en compte les problèmes de développement… sans que cela ne se traduise par une inflexion de sa stratégie de négociation.

Les négociations des APE entrent aujourd’hui dans une phase critique. La commission européenne maintient son objectif de signature avant le 31 décembre 2007 d’un ou plusieurs accords et multiplie les pressions économiques et politiques auprès de ses partenaires ACP |8| . Elle les menace d’une augmentation des droits de douane sur leurs exportations vers l’UE au 1er janvier 2008 et conditionne de plus en plus clairement le bénéfice du 10e FED (Fonds européen de développement) à la signature de ces accords. Mais la mobilisation contre la signature de ces accords va croissante dans les pays ACP et en Europe, au sein des réseaux « stop APE ». Les difficultés rencontrées dans les négociations rendent l’objectif d’un report de l’échéance du 31 décembre atteignable. L’ampleur de la mobilisation sur les prochaines semaines sera déterminante.


|1| European Commission, Regional integration and Trade,
http://ec.europa.eu/development/Geographical/europe-cares/africa/partnership_next_en.html

|2| Sur le fait que les dispositions de l’OMC n’imposent pas la fin des préférences commerciales non réciproques, voir Jacques Berthelot, « David et Goliath : argumentaire contre les Accords de Partenariat Economique (APE) entre l’Union européenne (UE) et les pays d’Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), |http://solidarite.asso.fr/home/2006… et Goliath , argumentaire contre les APE. J. Berthelo%85.pdf

|3| Zone Caraïbes (Cariforum), zone Pacifique, Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), Afrique Australe et Orientale (ESA), Afrique Australe.

|4| Sur les alternatives à la signature d’accords de libre échange au 31 décembre 2007, voir notamment le rapport d’Oxfam : Une question de volonté politique : Comment l’Union Européenne peut préserver l’accès au marché pour les pays ACP en l’absence des Accords de Partenariat Economique – http://www.oxfam.org/fr/files/bn070425_EPA_EU_ACP.pdf/download.

|5| GRET, Impacts de l’Accord de partenariat économique UE – Afrique de l’Ouest : Synthèse bibliographique, Rapport d’étude, décembre 2005.

|6| 23 % des recettes de l’Etat pour le Mali en 2002-2003, 35 à 40 % pour le Bénin, près de 15% en moyenne pour la zone CEDEAO.

|7| Résolution du Parlement européen du 23 mars 2006 sur l’impact sur le développement des accords de partenariat économique (2006/00113).

|8| Voir notamment « Les pays du Pacifique accusent l’Europe de chantage »